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周爱兵:对检务公开制度的几点思考
时间:2010-08-04 17:19:00  作者:周爱兵  新闻来源:湖北省人民检察院汉江分院  【字号: | |
  检务公开,从字面上理解,是指将检察机关履行职能的过程公开,是一种以公开促公正的制度。实行“检务公开”是检察改革的一项重要内容,也是构建具有中国特色检察制度的重大创新。检务公开制度自1998年实施以来,增大了检察工作的透明度,提高了检察人员的公正执法意识,规范了检察人员的执法行为,促进了检察队伍建设,树立了检察机关的良好形象。但是,检务公开制度在推行过程中,也存在一些问题,有待于进一步规范和完善。存在的主要问题有:

  一、检务公开与检察宣传界线不清

  19981025,最高人民检察院发布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》,当时概括为“检务十公开”,这是检务公开作为一种制度正式出现。199914日,最高人民检察院发布了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》。2006年,最高人民检察院又出台了《关于进一步深化人民检察院检务公开的意见》。正是这些文件,构成了检务公开的基石。综观这些文件,难免会产生检务公开与检察宣传界线不清的疑问。

  1、上述文件规定的检务公开内容包含了大量的检察宣传职能,远远超出了检务公开的内容。《人民检察院“检务公开”具体实施办法》第二条规定:各级人民检察院要定期或不定期地召开新闻发布会或情况通报会,或者通过公告、报刊、电台、电视等新闻媒体,……向社会公布各级人民检察院工作中的重大活动、典型案例、先进集体、先进个人。第六条规定:出庭支持公诉是公布检务公开内容的重要方式,要利用出庭支持公诉工作,在法庭公开审理过程中,公开展示证据,揭露、证实犯罪,宣传法制,使人民群众对检察机关的工作有生动、具体、深刻的了解,树立检察机关和公诉人公正执法、文明办案的良好形象。检务公开的目的是让检察工作公开、透明,主要内容是公开检察机关的履职过程。而介绍先进集体、先进个人,彰显检察机关良好形象,属于检察宣传的范畴,明显不是检务公开的内容。

  2、高检颁布的文件规定检务公开的内容包括许多法律规定,混淆了司法普法宣传与检务公开的界线。高检院确定的“检务十公开”包括公开人民检察院的职权和职责、直接立案侦查案件的范围以及侦查、审查起诉阶段的办案期限等等内容,《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律均有明确规定,法律颁行时,各类公报以及法律报刊等媒体均有公开刊载。法律能否普及大众,能否为公众所掌握,应由司法行政机关加强普法工作来解决。检察机关虽然也有加强法制宣传、进行普法的义务,但检务公开与普法宣传有其各自不同的范围、对象和目的。显然,将普法宣传的内容—--本已公开的知识,当作检务来公开的内容,其实质是一种宣传教育,是一种牵强附会的工作公开。

  3、检务公开的方式与检察宣传的方式雷同,忽视了检务公开的特有功能。检察宣传主要是让公众了解、获取信息,是单向式注入信息。检务公开的本质是基于公众的知情权产生的政府职能部门的信息告知义务,公众的知情权,除了公开获得信息外,还应享有参与权、表达权、监督权。高检的文件规定突出了公开,让公众知晓,却很少让公众参与、忽视了公众的表达权。如众多的司法解释、各级检察机关的相关文件规定,在出台之前均没有预公开、征求意见制度等,公众只能获得对出台后的文件内容了解,同时也只能被动接受,公众缺少了主动参与的机会,没有表达权、监督权。这是一种不完整的知情权,不完全的检务公开。

  二、检务公开部分内容规定粗疏,操作性不强

  最高人民检察院将“检务公开”作为检察改革的突破性措施,出台时对检务公开的内容、范围作了相关规定。但是,在检务公开的内容中,对于检察机关办理具体案件应如何公开,规定粗疏,操作性不强。最高人民检察院《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》第五条第二款规定了健全主动公开和依申请公开的制度,提出就依法可以公开的诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理情况、法律文书、办案纪律等信息,要主动予以公开。对于“三类案件”、“五种情形”要充分听取人民监督员的意见;对于检察工作中遇到的重大业务问题、重大疑难复杂案件或者制定重要司法解释等,要多开展专家咨询、论证活动。但同时,还强调了要妥善处理公开与保密的关系,除了依法应当公开的内容外,在检察工作中,有关涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人案件、检察委员会讨论的内部情况等,不得对外公开。检察工作中的保密事项,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》和检察机关保密工作的有关文件规定执行。

  从上述规定可以看出,一方面,检察机关应将案件办理情况主动公开或者积极邀请人民监督员、专家参与。另一方面,又要注意保证检察机关独立行使检察权,注意保守检察工作秘密。由于没有更细化的规定,导致在推行检务公开的实践中做法不一。有的检察院公开内容过于保守,局限在高检院最初要求的“检务十公开”范围。只选择一些一般的平常事项加以公开,如职能部门的性质和任务、权利和义务、职责范围等程序性的内容,而对群众反映强烈的问题的解决情况,对检察人员的投诉情况,对群众关心的案件进展情况等群众迫切要求知道的敏感、热点、焦点问题,则避而不谈。另一方面,有的检察院没有掌握好检务公开的度,没能严格执行保密制度,将不应公开的内容也公开了。

  三、检务公开缺少监督救济制度

  检务公开的理论基础是公民知情权产生的政府信息公开义务。目前我国还没有信息公开法,200851日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规。但是,这一法规的所指的信息公开的主体是“行政机关”。我国宪法第129条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,检察机关不是行政机关。国务院颁布的《政府信息公开条例》的适用范围不包括检察机关。所以,我国的检务公开没有其他的正式立法依据。从这个意义上说,最高人民检察院自身主动实施检务公开,是一项伟大的创举。但是,其缺陷也是非常明显的,即由于没有法定义务,现行的检务公开制度是检察机关的权力,而不是义务和责任,也不是公民权利。而在国际文件和域外立法中,检务公开作为广义“政府”信息公开的一部分,却从来就是以公民权利和检察机关的义务与责任的形式出现的。在我国,公民无法要求检察机关公开信息,检务公开只是检察机关的自觉行为,不是一种法定义务,这决定了在立法体制上不可能对检务公开有任何监督制约机制。

  最高人民检察院《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》也提出了要建立监督保障机制,同时还规定,对于超出本文件规定公开范围的重大事项,应当报最高人民检察院批准。

  从这些规定可以看出,检务公开的监督是检察机关的内部监督,而检务公开的内容最终由最高人民检察院决定。从法律层面上思考,当掌握信息的人有巨大的自由裁量权,则公开信息的义务被虚化,公众的知情权将被间接剥夺。借鉴国际经验,通常在考虑到了信息公开的范围会由于立法和解释立法等原因导致掌握信息的人有巨大的自由裁量权,需要通过程序救济制度实现信息的公开,而现行的检务公开制度正是缺少了监督救济制度。

    针对当前检务公开存在的问题和不足,根据其产生的原因,笔者认为应从以下几方面着手完善检务公开制度。

  一、  加强理论研究,明确检务公开的内涵

  对于什么是检务公开,不同的人有不同的解释。笔者认为,检务公开是一项法律程序制度,而程序的设计主要就是通过公众的知情权、参与权、监督权,实现法的公正价值。正如樊崇义教授指出:“不能把检务公开当成一个框全部放到里面,已有的规定,基本的东西,是职责,你应该这么做,你去做就是了。”显然,检务公开首先要确定公开的对象,其次要针对应公开的对象确定公开的时间、程序、具体内容。

  检务公开的对象主要分两种情形,一是向当事人的公开,二是向公众公开。向当事人公开,涉及保障当事人的各种权益,必须严格按照法律和有关司法解释的规定,对与当事人相关的检察职权相关的活动和事项予以公开。包括检察机关的性质、任务、职权,各职能部门的设置、主要职责,人民检察院的活动原则、工作制度、办案规程,人民检察院直接受理立案侦查案件的范围、立案标准,以及对不起诉、刑事申诉等案件的审查活动等内容,都要充分公开,如实公开。

  向公众公开,主要是要让公众参与,行使表达权。这一类检务公开涉及处理好公开与保密、公民参与权与独立行使检察权的关系。如何处理好这两者间的关系,关键是要坚持严格依法原则。 “什么事项应该公开,什么事项不能公开,是需要法律作出规定的,而不是哪个检察院自己就可以决定的,任何检察院也无权做出超越法律规定的解释,随意扩大公开事项。”因此,全国要有统一的规定,各地不能片面追求创新而违背宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律的有关规定,如邀请有关专家、新闻媒体参与列席检察委员会的做法,就违背了法律规定。。

  二、完善立法,建立健全检务公开的配套制度

  制度化、程序化是西方国家检务公开化进程中的成功经验。法制化的缺失,使得“检务公开”存在较大的随意性和不确定性,这种状态下的“检务公开”将因缺乏法制的有力保障而处于不稳定状态,“检务公开”的政策连续性也将得不到保障。因此,必须通过健全完善立法,方能确保“检务公开”制度的可持续发展。

  1.完善告知制度。告知制度有利于社会公众对法律内容及相关程序的了解,保障社会公众的知情权,充分彰显司法的民主精神,是“检务公开”制度的重要组成部分。但是,目前由于告知制度缺乏相关责任追究规定,实践中发生未认真履行告知义务、履行方式不规范等违法现象,在不同程度上造成司法效果的折损。有些检察机关拘捕犯罪嫌疑人以后没有及时告知,以致于有些当事人的亲属反映其亲属是否被绑架了的误解。由于未尽合理告知义务,人民群众对司法的神秘性和认为民主权利得不到保障也大都缘于此。而对此问题,我国现行刑事诉讼法中的告知规则数量少,内容单薄,刑诉法及相关的司法解释仅规定了对犯罪嫌疑人有权聘请律师的权利告知义务,对于其他诉讼权利则没有告知的要求,同时,刑诉法也未规定对指控的犯罪事实、理由、性质进行告知,对采取限制人身自由、通讯自由和财产权利的强制性措施所依据的事实和法律未规定予以告知,对侦查人员不履行告知义务没有规定程序上的后果。由此引起人民群众对检察机关的不满。因此,落实和完善告知制度,是完善检务公开配套制度必须着重考虑的问题。

    2.建立健全检务听证制度。检务听证制度是指检察机关作出裁决之前,为了保证裁决公正、合法,而广泛听取各方利害关系人意见的一项民主制度。应当不断扩大检务听证的范围,使之涵盖刑事申诉案件审查、拟作不起诉案件审查、民行抗诉案件审查以及侦查活动中的取保候审审查等检察业务。检务听证的程序可仿效行政听证的程序,包括:听证的提起、听证的准备、听证的举行、听证的费用以及听证的处理等,以制度规范检务听证,发挥听证制度内在的民主价值。

  3通过立法把检务公开制度上升为诉讼法律原则。通过三大诉讼法的修改,确立实行“检务公开”是检察机关实行法律监督和做好其他检察业务工作的基本原则,明确“检务公开”的主体、客体、内容和范围,确定“检务公开”的形式和救济制度,规定违反“检务公开”的法律责任,从而构建以符合现代检察规律和诉讼规律的检务公开制度。

  三、规范检务公开的方式

  目前为止,检务公开的方式上灵活多样。各级人民检察院采取设置专栏、制作挂图、印发小册子,开展宣传日、宣传周活动,召开新闻发布会或情况通报会,通过报刊、广播、电视等新闻媒体宣传检务公开内容,有的地方建立“检务公开”大厅、信息台、咨询台,设置电子显示大屏幕、自动触摸屏,在互联网上开通宣传页、网址等,便于社会各界和公众查询。还有的检察院设置诸如专家讲法、举案说法等专题栏目,向人民群众报道一些大要案的进展情况,使检察信息及时传达到社会各界。的确,这些方式能够提高检察工作知名度,大大提高检务公开宣传的覆盖面。使检务公开深入人心,取得良好的社会效果。但仔细分析,这更象是一种宣传,而不是一种制度。作为一项制度,不应是一个临时性的宣传日、宣传周活动,也不是一个重大案件的一次新闻发布会,也不单单是一个活动专栏,而应该成为一种体例,是一个固定的长期模式。公众只需进入这个模式,就能查阅、了解检务公开的内容。

  在美国,检务公开的方式有四种:政府公报公开、其他可查阅方式公开、申请公开、机构开放。这四种方式,我们都可以借鉴,而且高检的文件也提到了这几种方式。如高检的文件提出了要健全主动公开和依申请公开的制度,完善定期通报和新闻发言人制度,并要求各级人民检察院都要健全检察工作情况定期通报制度,省级以上人民检察院应当建立新闻发言人制度。对于最高人民检察院的重大工作部署、有关司法解释、检察工作的阶段性成果、有重大社会影响案件的办理情况、群众反映强烈的问题等,要及时向人大、政协和新闻界通报。但是,作为一种制度,不能是简单的和原则性的要求,必须有具体的程序与操作办法,并在全国范围内予以统一。所以,对于检务公开的每种方式公开的内容、公开的对象、公开的程序、公开的时间等都应规定得更细致,并做到全国统一要求。

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