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袁秀举:人民监督员选任初探
时间:2013-10-21 09:47:00  作者:  新闻来源:  【字号: | |

    民监督员制度自2004年试行以来,围绕“谁选任,选任谁”的争论和探索一直没有停止。这项制度在推进检务公开,提高司法公信,特别是加强人民群众对检察机关查办职务犯罪案件的外部监督方面,发挥了极重要的作用。本文从人民监督员的监督定位和职能要求等方面,初步探讨一下人民监督员选任的问题

人民监督员选任初探

 

湖北省咸丰县人民检察院  袁秀举

    一、人民监督员监督的属性特征

    人民监督员制度产生的由来很大程度上是对“监督者由谁来监督”质疑的回应,检察机关作为法律监督机关,行使对刑事、民事和行政诉讼等活动的监督职责,对国家工作人员行使职权的合法性、廉洁性等方面予以监督查办。许多人就提出:检察机关监督别人,有着职务犯罪侦查权等决定性权力,又有谁来监督检察机关?而原来的外部监督主要有两种:一是社会监督,包括舆论媒体、机关团体、诉讼参与人等社会广大群众的监督,这种监督虽然范围广泛,但没有对接机制,多流于表面;二是权力监督,“一府两院”由人民代表大会选举产生,检察机关的工作要向人大负责,受人大监督。这种监督有法定约束力,主要包括听取工作报告、专项检查等形式,但一般不涉及个案。为此,以监督自侦案件个案为切入点的人民监督员制度就随之而生。

    实行人民监督员制度的目的,不仅在于加强检察机关的外部监督,解决谁来监督检察机关的问题,更在于用社会的力量督促检察机关依法办案、公正执法,让办案工作更加透明、更加理性、更加公正。作为特殊社会监督的一种,人民监督员制度弥补了其他监督形式的不足,具有制度化、规范化程序化特点,是检察机关接受外部监督的重要实践。人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督是人民群众行使民主权利的表现,性质上属于权利监督与人代表对检察机关的监督有着明显区别。人大代表对检察执法工作的监督是代表人民行使国家权力,是一种权力监督,是权力机关监督司法的具体表现形式。检察机关接受各级人大人大代表的监督是法律规定的根本义务,而接受人民监督员监督则是推进检务公开,主动接受外部监督的一种实践

    除人民监督员监督的社会性以外,我们也有必要明确其是否具有独立性和专业性。作为外部监督者的身份,人民监督员的监督行为应当出于完全正当、自愿和理性的思维,不应该受制于检察机关的决定,更不应该与被监督案件有千丝万缕的联系,而不论其作出的决定是否具有裁决或终局的效果,所以人民监督员监督应当具有一定独立性,且有必要给予适度的保障。而对于其是否需要专业性,存在两种不同的认识。支持者认为:人民监督员监督的是具有深厚法律专业素养的检察官,监督的事由主要涉及职务犯罪案件侦查的“七种情形”,有较强的业务性,经常需要运用法律进行分析判断,必然要求人民监督员具备相当的法律专业知识,否则会导致人民监督员由于不知晓法律而不会监督、不敢监督、不善监督,出现“外行监督内行”的情况。反对者认为:人民监督员的作用是站在一个普通人的角度,用社会普遍接受的正义、理性和良知等一般化的标准,判断检察机关执法办案活动有无违法违规、徇私舞弊、玩忽职守等情形,不需要有专门的法学知识。笔者认为,上述两种观点均有合理性,但也有一定局限性。人民监督员监督本质上是权利监督,应该是最广泛的社会性代表,过于强调专业性与制度设立初衷相悖,因为专业化的判断并不是人民监督员的职责所在。同时,鉴于检察业务的专业化程度的不断提高,参与活动的范围不断扩展,人民监督员也有必要具备一定的法律知识,这也是司法实践中不断加强对人民监督员法律培训的原因所在。

    二、目前人民监督员选任的现状

    明确了人民监督员的职能定位,对其选任也就有了一定的范围,下面从选任模式及条件上略作介绍:

  (一)关于选任模式。大体上可分为体制内选任与体制外选任两种。体制内选任,即人民监督员产生的条件、范围、任免等均由检察机关自己决定,所有程序均在检察系统内部完成。一般程序如下:1、协商产生单位或个人。省、地级市人民检察院根据拟选任人民监督员的数量和分布,在机关团体、企事业单位及基层组织中协商确定人民监督员的产生单位,并向其介绍人民监督员的选认条件。当然,公民个人也可以自我推荐,一般这种情况相对较少。2、确认人选。省、地级市人民检察院根据人民监督员选任的条件,组织进行考察,提出拟任人选后对外公示。3、颁发证书。由选任的检察院颁发人民监督员证书。4、公布名单。人民监督员名单应当通过当地主要新闻媒体向社会公布。这种选任方式中,检察机关对人民监督员的产生具有较大的影响,尤其是在试行之初,各级院自选自聘,被人称为“自己请人监督自己”,很难避免检察机关选任的倾向性和随意性,有的地方就探索体制外选任的模式。体制外选任,顾名思义,就是根据高检院规定的条件,由检察系统外的部门如人大常委会等组织选任符合条件的人民监督员方式,这种模式目的使选任、管理人民监督员工作尽量独立于检察机关,较好地解决了目前被监督者自己选择监督者来监督自己的问题,更有利于人民监督员愿监督、敢监督,但在程序设计上有待于与有关部门的沟通协调。

   (二)关于选任资格。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》,人民监督员选任的条件相对比较宽泛。其应当具备条件:1、拥护中华人民共和国宪法;2、有选举权和被选举权;3、年满二十三周岁;4、公道正派,有一定的文化水平;5、身体健康。并排除了三种情形的资格:受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的;受过劳动教养或者行政拘留处罚的;被开除公职或者开除留用的。同时,限制了一部分因工作职责的原因不利于、不便于行使人民监督员职责的人员范围,这类人并不是绝对排除,但也不鼓励。对于这些条件,应该说比较笼统。实践中,绝大多数人民监督员是机关、团体、企事业单位的人员,甚至都有一定的行政职务,社会性体现欠缺。有的地方为确保广泛性,在选任范围上专门限制人大代表、政协委员在人民监督员中的比例不低于50%或更高。

    三、人民监督员选任的建议

    理论上说,在检察体制外选任人民监督员的模式作为一种直接客观监督,更加符合监督的一般原理。因为监督主体的外部性是监督主体独立发挥作用的前提,监督主体只有相对独立于监督对象才更有利于监控监督对象。但如果完全交由体制外选任则未必完全可行,因为监督者与被监督者内在的对立性易造成双方协调不通畅,比如监督者(人民监督员)参与案件监督、法律培训、执法检查的积极性就不如内部选任程度高,监督实效反受减弱。笔者以为,就以目前的选任模式,只要坚持人民监督员选任上提一级和案件实行异地监督就可以解决问题,因为一方面,由本级推荐的人民监督员更加有利于本级协调,另一方面案件实行异地(县市区外)监督又避免了“自己请人监督自己”的问题。只是在选任对象上,笔者认为应当有熟习法律业务的人员,因为在监督职务犯罪案件等方面涉及到许多专业性问题,包括刑事政策、司法程序、证据标准等等,只有“内行人”参与其中,才能真正起到监督作用。笔者建议,在确定拟选范围时可将拟选对象分为两类:一类是具备一定法律知识的人员,包括律师、法律工作者、法律教学科研人员,大约占选任范围的1/3;另一类是除此之外在行政机关、社会团体、企事业单位、基层组织等工作的人员。在监督具体案件时,先从第一类人员中随机抽选1名,但该人不能与案件存有任何关系,再依照异地监督原则随机抽选其他人民监督员,一般为2名,这样既一定程度避免了监督者不会监督的可能,又避免了自己请人监督不力的情况。

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