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陈莉:如何进一步完善检务公开机制
时间:2014-07-21 17:27:00  作者:  新闻来源:  【字号: | |

  

  检务公开是提高检察工作透明度和检察执法公信力的有效途径。检察机关通过检务公开机制,将检察工作中的重要信息进行公开,能够更好地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权。近年来,随着新媒体迅速发展,人民群众获取信息的方式、容量和需求发生了深刻变革,这对检务公开工作提出了更加严苛的要求。相应地,各级检察机关对检务公开的认识也逐步加深,并在改革完善检务公开机制上开始了有益的探索,于此同时,改革创新的过程中也暴露了一些亟需解决的问题。本文将对当前检务公开的现状进行剖析,并在此基础上,探索如何进一步完善检务公开机制。

  一、检务公开现状分析

  在一定意义上,检察机关从诞生之日起就开始了检务公开的工作,随着经济社会发展,检务公开的形式、内容、范围、机制也在不断地发展完善。201310月,最高人民检察院出台《深化检务公开制度改革试点工作方案》,确定在黑龙江、上海、河南、四川、甘肃等5个省(市)的部分三级院开展改革试点工作,标志着检务公开工作进入到了创新发展的新阶段。

  (一)检务公开概况

  当前,各地各级检察机关对检务公开的重视程度达到了前所未有的高度,并且大多数检察机关都把检务公开作为检察工作重要的一部分来开展。通过广泛组织开展“检察机关公众开放日”、“举报宣传周”、“法律宣传日”、“新闻发布会”等活动,利用广播电视、报纸、期刊、宣传展板等传统载体和检察外网、检察内网、微博、微信、手机客户端等新媒体推介相关检察信息,不断增进社会公众对检察机关的了解,更好地保障了人民群众的知情权和参与权,使检察机关的知晓度得到了显著提升。通过检务公开,检察机关及时回应社会关注的热点和焦点问题,形成与人民群众的良性互动。如近年来检察机关及时披露在全国范围内产生重大影响的职务犯罪案件和刑事案件相关信息,起到了较好的效果。另一方面,通过检务公开,公民的法律意识和法治思维在潜移默化中得到培养,在一定程度上推进了法治化国家建设。

  (二)特点分析

  笔者通过对四川、江苏、湖北、甘肃、河南、黑龙江、广东、重庆等地部分检察机关检务公开情况作了研究分析,归纳总结出现阶段检务公开具有以下共性特点:

  1、公开内容呈现由抽象向具体拓展的趋势。1998年,

  最高人民检察院发布《关于在全国检察机关实行检务公开的决定》,明确了公开内容包括人民检察院的职权和职能部门的主要职责;直接立案侦查案件的范围;立案标准;办案期限;办案纪律;嫌疑人的权利和义务;证人的权利、义务;举报须知;申诉须知等十个方面,简称“检务十公开”。2006年,高检院出台《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,对检务公开的内容进行拓展,形成检务公开二十项。2013年,高检院发布《深化检务公开制度改革试点工作方案》,在之前公开的内容上,将检务公开延伸到检察执法办案过程,分为主动公开和依申请公开共11个方面的内容。

  对不同阶段检务公开的内容进行梳理和分析,能够发现其随着时代的发展而不断完善,并且在总体上呈现出由抽象向具体拓展的趋势。如“检务十公开”和“检务公开二十项”中规定的内容都是抽象的法律规定,不涉及到具体适用,而改革试点方案中则主要是个案的处理过程、结果、依据、法律文书等等事项,反映出公开内容由“抽象规范”向“具体适用”转变的特点。

  2、公开手段上对新媒体的依赖程度愈来愈高。检察机关利用新媒体进行检务公开的载体主要有官方微博、微信公众账号、门户网站、手机客户端、手机报等。与传统检务公开手段相比,新媒体具有传播速度快、信息容量大、受众人数多、不受地域限制、定向传播、成本低等优势。由于检务公开的内容包括抽象的法律规范和具体的法律适用等诸多方面信息,其涉及的内容十分庞杂,远远超出了传统媒介可以承受的范围,正是在这种背景下,新媒体在检务公开中的巨大优势得以彰显,并逐渐占据主导地位。如四川省眉山市检察机关通过优化功能设计,把门户网站建设成主要的检务公开平台。

  3、公开机制由分散、业余向集中、专业转变。各地在推动检务公开工作中,都形成了专门机构、专人负责、专项办理的工作模式,使得检务公开由以前的分散处理变为集中处理、由兼职副业变为全职主业。这种变化的产生,依赖于对检务公开定位认识的转变。以往,检务公开工作大多由政工部门或者办公室负责,现在检务公开大多纳入群众工作的一部分,多由人民监督员办公室负责,责任主体更加明确。同时,由于检务公开的内容庞杂,单靠某个部门无法完成,这样就形成了责任部门牵头,多部门联动配合的工作机制。负责此项工作的人员更加固定、更加专业,公开的渠道更加规范、集中。

  4、公开形式由静态的单项传导向动态的双向互动转变。传统公开方式下,比如纸媒、广播、电视等,虽然能够将检务信息传递给社会大众,但是无法及时就公开信息进行互动交流,停留在信息由检察机关向社会公众单项传导的层面。新媒体的应用,尤其是微博、微信、手机客户端等,具有评论、回复等功能,在公开检察工作信息时,可以及时、准确、全面地与受众互动交流,使得检务公开由静态变为动态,更好地保障群众的知情权、参与权。如湖北省人民检察院开发的“湖北检察”微信公众服务号,融合了职能机构、人员、工作流程介绍、全省三级检察院门户网站链接、省院文件及在办案件期限查询、法律咨询、律师阅卷、网上受理、微社区公开评论回复等功能,既有主动公开的,又有依申请公开的,既可以点对点互动,又可以在公开的微社区互动。诉讼参与人和群众只要关注该账号,进入特定功能板块,就能准确、及时地获取相关信息。

  二、检务公开中应当警惕的几种倾向

  当前,各地检察机关在深化检务公开工作上开展了一系列的探索,并在整体上推进了检务公开的发展。但是,在实施过程中也暴露出一些不良的倾向,值得警惕。

  (一)以检察宣传代替检务公开的倾向

  检务公开与检察宣传具有交叉的因素,主要体现在二者

  都是信息传播的过程,都必须借用一定的传播手段和载体。检务公开和检察宣传往往相互借助于对方信息传播的平台和渠道,这导致了从表面上看,两者经常交织在一起。比如,“检察机关公众开放日”是检务公开的重要形式之一,但在实践中往往会夹杂很多的宣传成分,成为附带进行检察宣传的途径。

     检务公开和检察宣传是两种不同的事项,因为二者在性质、内容、理念等诸多方面存在差异。从性质上看,检务公开是检察机关自觉接受社会监督,保证群众知情权、参与权、监督权的重要举措,目前已发展成为一项重要业务工作;检察宣传属于意识形态领域工作,是检察政治工作的重要组成部分。从内容上看,检务公开的核心是围绕执法办案而产生的信息,具有全面性、客观性等特点;检察宣传的内容既可以是执法办案的信息,也可以是其他检察工作中的信息,一般是具有宣传价值的信息。从理念上看,检务公开是一种自觉接受社会监督,并为社会监督提供便利条件的行为,因此它要求实施过程要遵循“依法、全面、及时、规范”的原则;检察宣传更侧重于对公众心理认知的影响和改造,进而建立良好的社会公众形象。

      从上述分析可以看出,检务公开与检察宣传既有联系,又有区别。检务公开需要借助于检察宣传,但是不能演变成检察宣传,也不能用检察宣传的理念开展,必须保持其内在的客观性和规范性。

  (二)“体内循环”式的公开倾向

  所谓“体内循环”指检务公开面对的对象主要不是社会公众,而是检察系统内部人员。有些检察院更注重其在系统内的影响,因此将工作重点往往放在系统内部,这在检察宣传上表现的尤为明显。另一方面,虽然检察权是一种国家权力,但是检察业务在开展过程中又具有很强的地域性,换句话说,检察机关必须接地气才能把工作开展好,这就要求检察机关将关注的焦点和公开的对象主要集中在辖域范围内的社会公众。如果仅仅满足于系统内的公开,必将会使检察机关更加封闭,丧失群众根基,与检务公开的初衷背道而驰。

  (三)忽视传统媒介倾向

  新媒体的运用使得检务公开涵盖内容、影响范围、传播效率发生了巨大的变化,以至于大多数时候,它已成为检务公开最直接、最主要的手段。这是值得肯定的一面,但是,另一方面新媒体作为检务公开的手段,也存在一定局限性。一是部分地区、部分群体对新媒体的应用水平还比较低。当前在部分基层地区,由于受经济发展和群众对新媒体运用能力等因素影响,部分群众对新媒体的应用程度还处于较低水平。二是新媒体传递信息更新过快。由于新媒体信息更新过快,如果不是被广泛关注的信息很容易被淹没,无法达到预期效果。三是新媒体信息公开对象精确度不高。公开的信息面向对象宽泛,没有针对性,会导致真正需要的群体没有获悉,而一部分相对“不需要”的群体则会对推介的信息应接不暇。

  相比之下,利用传统媒介进行信息公开则具有针对性强、基层群众适应度高、信息存留时间长等特点,能够弥补新媒体公开的不足,基于此,不能脱离实际过分依赖新媒体而忽视传统媒介在检务公开中的作用。

  (四)忽视职业特性倾向

  检察工作有很强的专业性,检察机关在履职过程中往往会表现出一定的职业特征,外表上比如统一的职业着装,内在的比如对待问题较为相似的思考处理方式等,这种职业特性是区别于其他职业和群体显著的特征,是检察机关无形的宝贵资源。检务公开是检察工作重要的组成部分,开展该项工作时也应当将检察机关的职业特性作为重要的价值因素融入其中,更好地服务于检察形象和检察公信力建设。检务公开忽视职业特性主要是指在公开过程中,缺乏形象意识,公开中存在任意性以及不能反映职业特性或者对树立职业特性起负面效果的现象。这种现象在网站、微博的运用上显得尤为明显,有些检察机关门户网站和微博从版面设置、装饰风格、内容编排等诸多方面都无法体现检察职业特性,有的甚至过于花哨、含有过多与检察工作无关的东西而削弱了检察工作的庄重特质,更谈不上塑造检察形象和传播检察文化。

  (五)形式主义倾向

  检务公开的落脚点是提升检察公信力,而形式主义对检察公信力建设的破坏是毁灭性的。检务公开中的形式主义是指检务公开流于形式,或者只有形式。检务公开流于形式使得公开的力度和深度大打折扣,比如在公开内容上存在着选择性公开的现象,公开的内容大而化之,很少涉及实质内容,更没有深入到个案和法律适用的层面,信息本身就不完整,也就失去了被监督的基础。而在新媒体应用上,有的地方目前只停留在在形式阶段,比如有的检察门户网站虽然功能模块都有,但是里面什么内容也没有,还有的虽然设置了各种链接,比如代表委员通道、法律文书查询等,但是根本无法进行链接。新闻媒体渐渐关注到有些政务微博存在形象工程的现象,把新媒体的应用当做政绩工程,有始无终,开通之后就疏于管理甚至荒废,不仅未能起到树立良好公众形象的作用,反而对公众形象产生了不良影响。

  三、进一步完善检务公开机制的思考及建议

  当前,检务公开工作在各地发展程度不尽相同,也未形

  成比较统一的模式,公开效果如何还有待实践检验。基于对部分地区检务公开的观察分析,笔者对进一步完善检务公开机制提出以下思考和建议。

  (一)找准检务公开的定位

      准确定位是开展好检务公开工作必要的前提,而定位问题中最重要、最基础的是弄清检务公开的目的。

  1.检务公开的根本目的在于提高检察公信力。检务公开的作用有很多,但是作为一项检察工作来看,它的出发点和落脚点应当是服务于检察公信力建设。用检务公开来提高检察公信力主要通过两种途径来实现,一是主动塑造阳光检察形象,二是接受人民群众监督。检察机关通过检务公开,能够及时有效地回应人民群众对重大执法办案、体制机制改革、人事变动等重要信息的知求欲望,为公民实现知情权提供了便利条件,顺应了时代潮流,有利于在人民群众心中塑造阳光检察的形象。另外,通过将执法办案信息进行公开,使得群众对检察机关的个案监督成为可能,这种做法对执法办案提出了更高的要求,从长远来看,必将促进检察机关和检察人员更加廉洁规范执法,形成人民群众与检察机关的良性互动,逐步提高检察公信力。

  2.检务公开的对象应当更加注重普通群众。这是提升检察公信力的内在要求,因为公信力是建立在社会大众上的一种信任,其针对的对象本质上是大多数的普通群众。这就要求在开展检务公开时以普通群众为思考基点,在确定检务公开内容、公开形式及制定相应工作措施时增强针对性。同时,也能有效防止检务公开工作因为对象把握不准而出现偏差,避免流于形式。比如在新媒体运用程度不高的地区,就应当针对本地群众特点,采取相对更加有效地传统方式进行公开,而不能因为少数而忽视了多数,反而事倍功半。

  3.检务公开的内容应是以执法办案业务为核心的重要检察信息。检务公开的内容在不断地发展完善,在不同的时期高检院对检务公开的内容都有明确的规定,大体上都是围绕检察业务展开的。但是在操作层面上,有的公开内容不全面,该公开的项目没有公开,如有些地方在个案信息公开方面进度滞后;有的将检务公开的范围理解过大,夹杂了较多不应当属于检务公开范畴的信息,如将日常活动的动态新闻理解为检务公开的重要组成部分等等。将检务公开的内容界定为以执法办案业务为核心的重要检察信息,能够帮助相关工作人员准确理解把握这一概念,使得其在实践中更容易操作。

  (二)更加有效地运用检务公开载体

  前文从传统媒介和新媒体的角度对检务公开的载体进行过论述,这里主要是探讨如何对现有的载体加以发掘运用,使其发挥更大的效能。

  1.确立门户网站在检务公开中的核心作用。门户网站可以看成是电子版的公告栏,既具有新媒体传播信息快、容量大、成本小、受众面大、互动性强等特点,也能够较为长久的保存信息,还能够进行高级功能的开发(如搜索查询、交流互动等),是现阶段最理想的检务公开载体。因此,应当把门户网站作为最核心的载体进行建设,在思想认识、经费保障、人员安排等配套工作上围绕这一核心展开,最大程度地挖掘门户网站在公开中的价值。

  2.强化新旧载体的联合运用。在平台的建设上要科学搭配、突出重点、重视整体效果。首先,构建符合本地实际的检务公开平台体系。比如在新媒体运用程度比较高的地区,就可以建立以新媒体为主、传统手段为辅的公开体系;在新媒体运用程度较低的地区,则应当更加突显传统媒介的主体作用。其次,强化主要载体功能。根据不同情况,选择最实际的一种或者几种公开手段进行强化建设,如有的地方举行公开宣传活动,有的地方利用村组平台将检务公开向基层延伸,有的地方利用门户网站等等,对这些在本地起主要作用的平台载体进行深度挖掘和建设。再次,形成多种公开载体的传播合力。在进行检务公开时,既考虑点,更考虑面,多种载体相互配合、同步发声,拓展信息传播的辐射范围。

  3.探索并完善公开执法机制。公开执法是指检察机关针对不起诉、不批准逮捕以及不予受理的申诉案件进行公开审查、答复、听证的制度。笔者认为,公开执法制度本质上应当属于诉讼程序的一部分,和单纯以信息传播为内容的检务公开不同。但是,由于检察机关进行公开执法还处于起步阶段,本着改革探索精神,将其列入检务公开的范畴在实践上有利于这一制度的建立和完善。完善公开执法机制,最重要的是转变执法理念和健全配套制度规范。

  (三)加强检务公开工作管理

  1.完善工作机制。检务公开已经逐渐成为一项较为独立的业务,这就需要有专门的机构、专门的人员、专门的制度加以保障,使其朝着专业化的方向发展。一是完善组织结构建设。明确检务公开中领导者、组织者、实施者等主体的责任,形成领导负责、专职人员牵头、各部门协调配合的工作格局。二是完善运行机制。将各项任务分解到部门和个人,优化工作流程,并为检务公开工作提供一定的经费保障。三是完善考评机制。上级院对下级院、本院内部,都应当建立相应的考评机制,促进工作开展。

  2.增强检务公开的群众性、互动性、职业性。首先,在编排公开内容和选择公开手段上,要充分考虑群众的需求,站在群众的角度思考问题,及时回应群众关注的重大检察信息,更加方便群众行使对检察工作的知情权、监督权。其次,在公开载体的设计上,应当逐渐转变静态公开的模式,增强互动性,增加信息传递的准确率和群众的参与率。如以门户网站为依托,开发具有案件信息跟踪查询、终结性法律文书查询、评论回复等功能的模块。再次,在检务公开的过程中要有树立检察职业形象的意识,将检察职业特性融入到检务公开环节,逐步形成能够直观反映检察机关和检察队伍“忠诚、公正、文明、清廉”价值追求的公开风格,使之对社会大众产生潜移默化的影响,服务于检察公信力建设。

  3.坚持公开常态化、规范化。“依法、全面、及时、规范”是检务公开的基本原则,这就要求检务公开必须坚持常态化、规范化,而不能一曝十寒,或者随意为之。常态化要求检务公开成为一项日常的工作,及时更新增减内容,与检察业务保持同步。规范化要求检务公开严格依法进行,全面准确,做到“该公开的一律公开”,而不应当选择性公开,甚至不公开,同时还要求公开的内容准确充分,真正把其当做一项严肃的工作开展,力戒随意性。

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