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何琼 彭佳燕:浅析人民监督员制度
时间:2014-08-19 08:34:00  作者:  新闻来源:湖北省人民检察院  【字号: | |

  

  人民监督员制度是人民检察院在依法办理贪污贿赂、渎职侵犯等职务犯罪案件过程中,由人民监督员依照一定的程序对办案工作进行监督的一项外部监督制度,是为了弥补检察机关内部监督之不足而采取的一项重要举措。该制度自2003年实施至今,已走过十余年的历程,它由检察机关的一部内部规范性文件被写入党的十八届三中全会报告之中,不能不说它的作用及成效是可圈可点的,尽管还存在诸多不尽人意的地方,但它为建立健全司法权力运行机制起着不可小觑的推动作用下面拟就该制度的现实必要性、存在的不足及尚需改进的方面谈一点粗浅认识,以期该制度渐行渐完善。

  一、实施人民监督员制度的现实必要性

  (一)实施人民监督员制度是民主法制进步的必然要求

  人民监督员制度是一项前所未有的创新性尝试,它不仅保障了人民群众当家作主履行监督权利的实现,而且为人民群众有序参与司法提供了广阔的机遇和空间。因为该制度框架下的监督,不仅体现了监督的社会性,同时也体现了监督的民主性:一是人民监督员的选任具有社会代表性。人民监督员是代表人民群众对检察权进行监督,他们来自于人民群众,也代表了广泛的民意;二是人民监督员形成的监督意见具有民主性。人民监督员行使监督权利,形成的监督意见是集体意见,即对监督的事项,由人民监督员集体评议,按照民主集中制原则,以投票方式形成监督意见。这种置国家司法权力于社会大众监督之下的重大举措,不能不说是我国民主法制的一大进步,也是民主法制进步的必然要求。

  (二)实施人民监督员制度彰显了检察权在阳光下运行

  人民监督员行使监督权,通过对检察业务活动的深入了解与跟踪监督,尤其是对“七种情形”的监督,增强了查办职务犯罪工作的透明度,揭开了司法活动“神秘”的面纱,有效地防止检察机关及其工作人员滥用职权、徇私舞弊、办“关系案、“人情案,“金钱案等司法腐败现象的发生,促使检察机关及其工作人员公正司法、文明执法、规范办案,真正体现了用制度管权管事管人,让检察权在阳光下运行,提高了检察机关的执法公信力。

  (三)实施人民监督员制度保证了检察机关的案件质量

  实践证明,这一制度的实施具有多方面的积极意义:一是检察机关侦查部门、侦查监督、公诉等业务部门,为了使所办案件能够经得起人民监督员的监督,无形之中增加了办案的压力,在证据的收集、固定、审查等各方面,会更加认真、负责、仔细,切实把好了事实关、证据关、适用法律关;二是检察机关重点加强了对“七种情形”的监督,尤其是对拟作撤案、不起诉的案件提交人民监督员实施监督,相当于增加了一道关口,减少了出错的机会,确保了办案质量。

  二、目前该制度凸显的问题及不足

  (一)人民监督员制度的实施缺乏直接的法律依据

  我国《宪法》第41条和27条作为人民监督员制度的宪法依据,《人民检察院组织法》第7条作为人民监督员制度的法律依据,均为原则性、间接性规定,可操作性不强,无法为人民监督员制度的实施提供直接的、足够的法律支持。截止目前,我国专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高检于201010月颁发的《规定》,尽管该《规定》内容详尽、具体、可操作性强,但他仅仅属于部委规章,效力等级较低且具有较强的部门色彩。

  (二)人民监督员选任方式先天不足

  从本质上讲人民监督员监督是一种社会监督属于一种体外监督。因而人民监督员的选任和监督权的取得,不应该来自于被监督者。但是,根据《规定》,从确定人民监督员的名额、地区分布、到对推荐和自荐人员进行考察,拟任人民监督员人选,的提出乃至选任决定的做出和聘任证书的颁发,这一系列的行为主体都是检察机关。如此,目前的人民监督员选任方式存在一个先天缺陷,即检察机关自己请人监督自己。这样,人民监督员自身的中立性和公信度会相应受到削弱,一定程度上影响社会公众对人民监督员监督效果的认同。

  (三)人民监督员选任条件大众化,缺乏专业性

  根据规定人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的情形共包括七种,案件一旦进入监督程序,人民监督员形成的监督意见对受监督的检察机关有着直接的影响。因此,人民监督员的监督的监督是一种专业性、实质性的监督,需要其具备刑法、刑诉法等实体和程序法律方面的专业知识。根据《规定》第4条,目前人民监督员的选任条件相当宽泛,更无具备相关法律知识的要求,从而导致人民监督员大众化倾向明显。

  (四)监督程序的设置不尽合理

  程序是看得见的正义,人民监督员制度程序的制度化、规范化,对于增加程序的可操作性,实现人民监督员的监督权无疑十分关键。根据《规定》第28条的规定,人民监督员对案件的了解是书面的、间接的,本身并不参与案件的调查和审理。一般说来,这种只对案件书面审理的情况,只适用于事实清楚,法律规定明确的案件。显然送请人民监督员监督的案件并非都是如此。同时根据规定人民监督员在案件承办人介绍案情、说明拟处理决定、意见的理由和依据、以及简要回答相关问题之后,要当场进行评议、表决和提出监督意见,而没有为其提供充分的准备时间。在目前我国人民监督员大众化的情况下要使其在短时间内准确地把握案件事实以及法律适用情况,并进而提出客观、公正、有参考价值的监督意见,并不是一件容易的事情。

  (五)人民监督员监督效力问题未曾提及

  制度运行中的效力及其效力相关的所有问题是研究一项制度是否具有存在价值的基本。制度的效力从本质上看就是一种拘束力。从试点到全面推行,有关监督效力的推进步伐缓慢,没有取得实质性地突破。相反《规定》中省却了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序。

  (六)人民监督员缺乏硬性问责规定

  《规定》在第20条对人民监督员履行监督监督职责作出了原则性的规定,但对于承担什么样的法律责任却只字未提。人民监督员的监督意见对检察机关具有程序上的效力,实体上也具有一定程度的影响力。目前的相关规定使人民监督员的责任很少,使人民监督员的权力和责任明显失衡。

  三、实施人民监督员制度尚需进一步完善的方面

  (一)进一步提高人民监督员制度的法律地位

  目前人民监督员制度还未列入全国人大的立法规划,其制度的法律性、权威性不够。人民监督员的职责仅仅规定于检察机关的内部规范性文件而非来自法律的赋予,人民监督员的表决及监督意见不具有法律上的效力,只能启动检察机关的内部监督程序,该制度的运行离不开检察院的组织与管理。因此该监督权并不具有独立性、制约性、权威性。建议上级检察院开展立法调研,报请全国人大列入立法规划,以进一步规范人民监督员的权利、义务及选聘程序和监督程序等,推进人民监督员制度的法制化进程,促使该项工作有法可依。

  (二)改进人民监督员的选任方式

  1.人大统一选任、管理的模式

  为使人民监督员更具独立性、公正性,按照自荐为主推荐为辅的原则,面向社会公开、统一选任人民监督员不应有检察机关选聘而应有同级人大常委会或上一级人大常委会相关部门担负选任工作。人大常委会对符合人民监督员条件的进行任命前向社会公布汇总后建立人民监督员库,根据监督案件的实际,采取随机抽取人选。人民监督员的管理、培训、表彰也统一由人大常委会负责。使人民监督员制度成为人民检察院的“外部”制约机制,让人民监督员成为人民的眼睛。

  2 。以人大代表、政协委员为主选任人民监督员

  作为人大代表、政协委员的人民监督员行使的不是人大代表、政协委员这一职务本身所拥有的公权力,而是其作为一个普通公民的权利。第一 人大代表、政协委员具 有最广泛的人民性和代表性。第二 人民代表大会有义务将人民组织起来参与国家事务的管理。第三 有利于加强人大代表、政协委员对检察机关工作的感性认识,符合人民监督员作为“人民参与管理国家司法事务”主体的要求。

  3. 既要大众化又要精英化

     人民监督员的个人能力及法律水平决定了人民监督员能否发现案件中存在的不合理或不合法的地方,也决定了人民监督员在模棱两可之间正确取舍而不是被被监督者左右,精英化的人民监督员无疑在能够在更大程度上让监督行为变得有力。所以要坚持人民监督员库中具有法律知识人员不能低于一定比例,使具有一定法律专业知识的人能够参加到人民监督员制度中来,另一方面也有利于监督工作更好地开展。

     (三)进一步规范监督的范围和监督的程序

  1.要扩大监督的范围

  目前我国让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的,但不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上,可以将监督案件的范围扩大到其他刑事案件上,同时还要与新修改的《刑事诉讼法》相一致,对新《刑事诉讼法》中增加的关于检察机关的有关权利部分同样也要纳入监督范围之列,以体现程序公正的要求。

  2.要规范监督的程序

  人民监督员监督的目的性、针对性强,一些容易出问题的环节如立案环节、不诉环节等,对这些环节要加强外部监督和制约,保障检察权的依法运行,适用统一的监督程序。同时要完善人民监督员评议表决程序,做到监督程序能与诉讼程序、办案程序相衔接。

  3.要细化七个方面案件或事项监督的内容

  《规定》确定人民监督员监督范围是适宜的,但监督内容应当进一步明确,要把监督落到实处就要人民监督员对监督案件的资料充分知情,要向人民监督员提供详实充分的案件事实、证据材料同时要提供专业优质的法律咨询服务。细化和完善监督程序,使监督环节的操作程序更加明确规范,充分发挥人民监督员独立评议、独立表决的监督作用,增强监督实效。

     (四)进一步增强监督的有效性

  1.确保畅通人民监督员的知情渠道

  使监督工作规范化、制度化,促进各项工作措施落到实处,只有保障人民监督员对工作的知情权,才能充分履行监督职责,发挥监督作用,从而体现其工作的权威性和监督的有效性。第一,检察机关可以邀请人民监督员参加人民检察院直接受理侦查案件的搜查、扣押等侦查活动;参与案件评查、执法检查、案件回访、旁听庭审、来访接访等检务活动;第二,适时邀请人民监督员参与检察内部管理,如参加下级院向上级院汇报工作、年终总结等重大事项活动,尽最大可能确保畅通人民监督员的知情渠道。

  2.不予采纳要说明理由

  检委会的决定与人民监督员的表决意见不一致的,应当向参与监督的人民监督员作出必要的说明。同时建议增设检察机关不同意人民监督员监督意见的法定事由:一是有证据证明人民监督员作出的监督意见存在错误;二是人民监督员的组成不符合规定;三是人民监督员违反回避规定及其他违反程序可能导致不公正监督的情形发生。

  3.保证人民监督员表决的独立性

  为确保人民监督员评议和表决的独立性,在评议过程中应当要求被监督案件的承办人回避,让人民监督员独立、充分地发表个人的观点和理由,不得诱导、控制、规避人民监督员对案件的监督;不得干扰人民监督员对案件的评议和表决;不得泄露人民监督员的评议和表决情况。人民监督员各自独立发表监督意见,每个监督员的监督意见均记录在案并提交检察长或检委会决策参考,经检察长批准同意持不同意见的人民监督员还可以列席检委会,促使检察工作决策“兼听则明”。

  (五) 建立健全人民监督员问责机制

     在该制度实施中,既要鼓励人民监督员敢于监督、善于监督,同时又要防止滥用监督权,出现越权监督等情形,严重影响检察工作的正常开展和检察权的正确运行,从而失去建立该制度的应有之义。因此应进一步建立健全人民监督员问责机制,对于人民监督员滥用监督、越权监督的,应由检察机关报请人民监督员的选任机关视其情节轻重分别给予诫勉谈话、警告、取消人民监督员资格等责罚处理。      

  (六)进一步加大宣传力度,为推进人民监督员工作健康发展营造良好的社会氛围

  要继续抓好检察干警的思想工作,强化对建立人民监督员制度的重要性和必要性的认识,把各项检察业务的关键环节有效地置于人民群众的监督之下,通过接受监督及时发现和纠正办案中存在的问题,提高办案质量和执法水平。同时,进一步加大对人民监督员制度的宣传力度,通过在各个主流媒体上大力宣传反映其工作情况、动态信息、调研成果等,争取社会各界对这项工作的了解、理解与支持,使人民监督员制度深入民心,为积极推进人民监督员工作稳步健康向前发展酿造良好的社会氛围和舆论支撑。

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