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项明:完善人民监督员制度探讨
时间:2014-09-05 17:25:00  作者:  新闻来源:湖北省人民检察院  【字号: | |

  人民监督员制度,是检察机关在现行法律框架内,为完善直 接受理侦查案件的外部监督而进行的一项改革探索,对于贯彻党 的十六大精神,推进司法改革,保障正确行使检察权,具有重大 意义。200310月,高检院下发了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)(以下简称《规定》)。《规定》共63 O条,可以说这个《规定》比较具体完备,其特点是不仅具有实质性的内容,更具有刚性的监督程序加以保障。但如同任何新生事物一样,这项新的机制在试行工作中也显露出不少问题,特别是在立法、一些具体内容和操作规程上有待进一步完善。笔者结合工作实际,也就此作些肤浅的探讨。

  一、完善人民监督员制度,最首要、最根本的是要从立法上 予以完善

  当前,人民监督员制度在试行前阶段,取得了初步效果,也 受到了社会好评。但在实践中有一个问题引起了社会各界的关 注。这个问题就是人民监督员制度还是检察机关单方面的积极 作为,它的表现形式是高检院的《规定》,没有上升到国家行为的高度,缺乏国家专门的法律支撑。在这种情况下,人民监督员制度在实际操作中会面临一系列的问题。比如会影响到这项制度在人民群众中的公信度,因为检察机关实施这项制度的目的是要从外部完善对自侦案件办理的监督。但检察机关自行制订制度,自行聘请监督员,自行规定操作程序,说到底,这仍是内部制度的范畴,难免人民群众怀疑这项制度的公正性。又比如在目前的人民监督员制度下,检察机关自行聘任人民监督员(因为没有经过人大、组织人事等部门任免,笔者认为只能称为自行聘任)、发证,社会各界对人民监督员产生的独立性、公正性也提出了疑问。又如何保障人民监督员能够独立、公正地开展监督活动,而不受或少受检察机关聘任与管理的影响?等等,所有这些都会直接影响到人民监督员制度监督程序的刚性和监督效果的公正性,直接影响到这项制度的社会认可和推广。因此,笔者认为,人民监督员制度试行阶段结束后,高检院在总结实践的基础上,应向全国人大常委会提出立法建议,把人民监督员制度以法律的形式贯彻到司法活动中(如高法目前向全国人大常委会提出了人民陪审员制度单行立法的建议,十届人大常委会已将其列入条件成熟时即可提请审议的立法计划)

  从立法上完善人民监督员制度,有其法律依据,符合宪法和有关法律规定的精神。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民有权依法通过各种途径管理国家事务。人民监 督员对自侦案件进行监督正是人民参与国家管理活动的一项具体体现。宪法还规定,一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,接受人民的监督。中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评与建议的权利,对违法失职行为有提出申诉、控告或检举的权利。由此可以观之,检察机关接受人民群众的监督是一项法定的义务,而且是国家根本大法规定的。关于检察机关接受人民监督的法律规定,在我国《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》中都有明确规定。因此,笔者认为,通过单行立法完善现行人民监督员制度,有其深厚的宪法、法律依据,是国家落实人民监督权利的一项具体体现。同时,作为一项司法改革制度,也只有通过立法机关予以立法,才能更显得这项制度的严肃性、权威性,才能更好体现法律赋予人民群众行使管理国家事务的权力。从立法上完善人民监督员制度,也是解决目前试行工作实践中存在问题的前提和必要措施。

  二、完善人民监督员的产生程序,保证人民监督员的相对独 立性

  人民监督员以怎样的程序产生,才能体现广泛性、代表性和 公正性,才能最大程度地保障人民监督员公正地开展监督活动这是人民监督员制度试行后一个争议较大的问题,也是一个涉及 到具体操作的问题。

  《规定》第6条对人民监督员的产生作了规定,人民监督员 由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。对这个规定,有几点值得探讨。首先,在试行实践中,基本上都是由检察机关根据检察工作需要、行业特点,将人民监督 员定名额到相关单位,再由这些单位推荐人选,这是否能做到广 泛性、代表性和公正性,值得怀疑。其次,相关单位推荐人选,最终确定人选的还是检察机关,再由检察长颁发证书,由检察机 关自行聘请的人民监督员来监督检察机关执法,作为一项司法制 度的重大改革,难以让社会认可,群众信服。再次,《规定》规定人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,在实践中遇到了操 作难题,机关、团体、企事业单位推荐的对象是不是一定要是这 些单位的干部、职工?如果一定是,那么,那些没有单位,也没加入什么团体的人是否被变相剥夺了成为人民监督员的权利?那 些想成为人民监督员又没有单位和参加团体的人,又由谁来负责 推荐?公民能否直接向检察机关或其他单位提出申请?

  笔者认为,人民监督员的产生程序、办法应当修改,采取个 人申报和单位推荐相结合的方式,再由检察机关进行考核,确定 初步人选,比照检察员的产生程序,由检察长提请人大常委会进行资格审查和批准,由人大常委会主任颁发任命书的形式较为合理(当然,采用这种形式的前提必须是人民监督员制度由全国人大常委会立法或作出相关规定)。首先,个人申报,单位推荐,就包括了所有符合条件的人都有机会成为人民监督员,体现了广泛性。其次,人民监督员由检察长提名,由人大常委会审查批准,人大主任任命,一方面表明人民监督员的产生是非常严肃的,与一般单位聘请的各种形式的监督员是有明显区别的,另一方面通过人大程序来产生人民监督员,符合人民行使权力的机关是人民代表大会这一宪法规定,也符合人民监督员制度所依赖的宪法、法律依据。

  在理论界中,也有学者提出人民监督员的产生可借鉴法院人民陪审员的产生办法,即由人大选举产生,具体可结合人大代表的换届选举进行。只有这样,才能体现人民监督员制度的广泛性。笔者认为,这种方式欠妥。其一,人民陪审员的产生形式,在实践中也是多种多样,据有关权威方面的调查情况看,全国法院系统现有人民陪审员中,41.5%是由法院自行任命,23.7%是经有关组织推荐,由法院任命后报同级人大常委会备案,依法选举产生的人民陪审员很少,这说明通过人大选举来产生的形式在实践中是难以操作的。其二,从人民代表大会有关选举的职责看,就检察机关而言,它只负责选举产生检察长,而副检察长、检察员都是根据检察长的提名由同级人大常委会任命。如果人民监督员要由人大选举产生,产生的程序比副检察长、检察员的产生程序还要严格、复杂,似无必要,实施起来难度也大。所以,笔者认为,比照副检察长、检察员的产生程序,由人大常委会任命人民监督员是比较合理合法的,也是可操作的。

      三、完善人民监督员的任职条件

  《规定》第5条规定了人民监督员的任职条件,即:()具有中华人民共和国国籍;()拥护中华人民共和国宪法:()年满二十二岁;()作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。笔者认为,这一规定基本符合人民监督员制度的宗旨,但有待进一步完善,建议在第()项中增加 具有选举权和被选举权的公民,在第()项中增加身体健康,将第()项中的法律水平’’删去,另增加第()人民监督员的文化程度为专科以上,且有较高的法律水平,对于年龄较大、群众威望较高的公民担任人民监督员的文化条件可以适当放宽。笔者认为,人民监督员监督的是自侦案件中不服逮捕,拟撤案,拟不诉的案件,涉及到的法律和知识面较深、较广,如果自身能力,水平较低是发挥不了人民监督员作用的,根据我国当前社会发展情况看,结合检察工作实际需要,将人民监督员任职文化条件定为一般应大专以上是较为妥当的。

  另外,《规定》对不宜担任人民监督员的情形来作出规定,笔者认为应作出不得担任人民监督员的规定,建议下列人员不得担 任:()被剥夺政治权利的;()曾因犯罪受过刑事处罚或正在受刑事追究的;()曾被开除公职的;()人大常委会组成人员,律师,公安、检察、法院、监狱、国家安全机关工作人员。

  四、关于人民监督员履行职责的范围及方式

  《规定》第10条、第11条、第12条、条13条中明确了人民监督员监督范围,也基本上明确了监督方式,但笔者认为均有不妥之处。

  从监督范围来看,笔者认为将不服逮捕决定列入监督的重点 内容不妥。其理由有三:一是逮捕是侦查过程中因办案需要而采 取的一项强制措施,不是对案件及嫌疑人作出的如撤案、不起诉 终结性处理,列入监督范围意义不大。如果要将其列入监督范 围,那么如拘留、取保候审、监视居住等强制措施也都有理由列 入监督范围,因为这些强制措施与逮捕措施一样,都是办案需 要,都是限制犯罪嫌疑人的人身自由,只不过是严厉程度的不 同。二是逮捕涉及法律知识、专业技术含量高,列入监督范围难 以操作。逮捕的条件是有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以 上刑罚,且采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性而有逮捕必要的。对于有证据证明、判处徒刑及不捕会发社会危险性涉及到很多法律适用和侦查技术问题,对人民监督员来讲,有些问题是难以作出判断的。三是对检察机关的逮捕,现行法律已有很严格的监督,列入人民监督员监督范围没有必要。法律规定,如果检察机关错捕了,就应该赔偿,赔偿决定由法院的赔偿委员会作出,如检察机关不予赔偿,当事人可申请强制执行。所以笔者认为,将不服逮捕决定列入监督范围不够妥当,既增加了诉讼成本,又不符合实际,实践中只会流于形式。

  从监督的方式来看,笔者认为应进一步为人民监督员提供必要方式来开展有效的监督。从《规定》看,人民监督员开展监督的方式有四:一是应通知参加三类’’案件的监督;二是人民监督员自行发现办案工作中存在问题而有权提出纠正意见;三是应邀参加执法检查和相关会议或视察检查工作;四是接受群众投诉,转交相关材料。笔者认为,这些方式在保障人民监督员主动、有效的开展监督工作方面有所欠缺,建议增加如下两种方式:一是每年年初由人民监督员办公室组织人民监督员对上年度的自侦案件办理情况进行一次执法检查,从而也为人民监督员提供了一个发现是否有《规定》规定的有权提出纠正意见的情况的渠道,增强了监督的有效性。二是针对自侦工作的某个特定案件或问题,如果有23以上的人民监督员提出要开展专项执法检查,听取办案部门或检委会的汇报的,检察机关应当接受监督。       

  五、完善人民监督员的培训、管理和监督工作

  人民监督员的工作既是一种权利,也是一种义务,还是一种权力,权利要得到保障,义务要得到履行,权力要得到制约,均需要制度来支持。因此,人民监督员制度对人民监督员的管理、培训和监督,也要作出具体规定。笔者认为,就培训方面,可以由检察机关负责,具体方案报同级人大常委会备案或批准。因为人民监督员在开展监督工作中需要重点掌握哪些方面的法律、政策,又有哪些新颁发的法律、政策、司法解释等需要学习掌握,检察系统有哪些新的工作要求、规定等检察机关自身最了解,所    以由检察机关根据实际情况开展培训工作较为合理,更具针对    性、有效性。但在管理、监督方面,不能由检察机关独自负责。    要体现出人民监督员与检察机关之间的关系不同于检察官与检察    机关之间的隶属关系,以避免当事人和社会公众对这项制度的民    主性、公开性产生怀疑。笔者建议,首先,应建立人民监督员责    任追究制度。《规定》在赋予人民监督权利同时,对人民监督员的    义务及违反义务应承担的责任缺乏明确规定,这是迫切应当完善    的。其次,管理、监督具体操作上,由检察机关协助同级人大常委会对人民监督员进行管理、监督为宜。一方面检察机关要掌握人员监督员的工作情况,并向人大常委会汇报工作,一方面人民监督员每年底要组成小组,向人大常委会作一次总结工作汇报,每名人民监督员要向人大递交一份年度述职报告,人大常委会在检察机关的协助下,对人民监督员进行年度考核。人民监督员职务的任免、解除、增补、续任均由检察机关提出,由人大常委会批准决定。

  六、完善人民监督员履行职责的经费保障与报酬规定    《规定》中规定,人民监督员开展监督工作所需经费,应当在各级检察机关业务经费中列支,纳入财政预算,由同级财政核拨。笔者认为,这项规定有待细化,便于操作,其中争议较大的就是人民监督员的报酬问题。一种意见认为,人民监督员不管有没有固定收入等,均应给予一定的物质补助,因为人民监督员付出了劳动,花费了时间和精力,不能作无偿的义务劳动。一种意见认为,有固定收入的人民监督员,不再进行补助,对无固定收入的人民监督员应给予相应补助。笔者认为第二种意见较为合理,对经费保障问题,除了补助之外因开展监督工作的全部费用均应由检察机关负责,这是勿以置疑的。对于补助,笔者认为可以对无固定收入的人民监督员在执行职务期间,由检察机关参照当地职工上年度平均工资,按实际工作日给予相应补助,对于有固定收入的人民监督员,在执行职务期间,不另行补助。但要规定其所在单位不得因其执行监督职务而克扣或者变相克扣其工资、奖金或其他福利待遇。

  七、完善具体监督工作中的操作规程

  ()建议设立一个监督的简易程序。根据《刑诉法》第1 5条、1 42条第1款规定,对具备第1 5条规定情形的,检察机关应当撤案或作出绝对不起诉",这是法律的硬性规定。事实上,检察机关对这类案件的处理是完全可以正确作出的,人民监督员开展监督似乎实际意义不大。因此,笔者建议增设一个简易程序,对依照《刑诉法》第15条、第142条第1款作出撤案或不起诉的,检察机关可以直接作出决定,不需要通知人民监督员开展监督,但要将撤案、不起诉的决定书送达每一位人民监督员,人民监督员如有异议,可在7日之内提出,这样,既节约了司法资源,又保障了人民监督员的权利,是行得通的。

  ()参加监督的人民监督员确定办法。如何确定哪些人民监督员参与某个案件的监督工作?笔者建议,首先,《规定》中应增加相应规定:人民检察院应当以适当方式轮流安排人民监督员参与案件监督工作,人民监督员执行监督职务是法定义务,不得随意拒绝参与监督工作。以防止有的人民监督员长期不参加监督,有的则长期、固定地参与监督,成为编外检察官’’。其次,完善确定人民监督员的操作程序。笔者认为,第一步由人民监督员办公室初步确定3名以上总人数为单数的人民监督员,报检察长审批,第二步书面通知人民监督员,并告知回避的情形,同时由承办案件单位将初步确定的人民监督员告知案件当事人或其法定代理人,看是否提出回避申请,根据这两点排除那些因工作需要或回避等原因不能参加的人民监督员,最终定好参加监督的人民监督员。另外,人民监督员不服回避决定的,可以申请复议一次。

  ()完善对监督意见的处理操作程序。《规定》第2 1条规定,检察长审查后同意人民监督员表决意见的,有关检察业务部门应当执行;不同意人民监督员意见的,应当提请检委会讨论决定。对这项规定的前一部分,笔者认为应予修改,建议增加根据案件的性质和法律规定,被监督案件仍需要提交检委会讨论决定的,依法提交讨论决定后,由人民监督员办公室交有关检察业务部门执行的内容,避免与《人民检察院刑事诉讼规则》第286条、第289条关于经检委会讨论决定,可以作出不起诉决定的规定相冲突。值得注意的是,人民监督员制度只能是一项独立于刑事诉讼程序法之外的监督制度,人民监督员的意见只能是一种监督意见,不是一种诉讼法上的处理结果,这种意见没有对某件案件作出处理的法律效力,仅只能作为检察机关处理案件的一种参考意见。仍此,法律规定该经检委会讨论的定要讨论,该报上级院备案的一定要报,这些法定的程序不能免,不能以人民监督员意见取代法律规定的诉讼程序,这在认识和实践中是应该引起重视的。

  ()人民监督员获得案件材料、文书的权利问题。实践中,有的人民监督员要求在通知参加监督后开展具体监督工作前,检察机关应分发案件相关材料或案情复印件,以便及时了解案情和法律适用情况,对发表意见有个思考过程,以增强意见的成熟性,监督的有效性。有的提出在独立评议时,检察机关应将全部案卷材料移交人民监督员小组,以便进行更深入的了解,审查案件的事实、证据及办案程序。有的提出检察机关对经人民监督员进行监督的案件作出处理后,应将相关处理文书的副本向人民监督员小组成员各送达一份,以便人民监督员监督检察机关认定的事实、适用的法律及处理结果与监督意见是否有出入(有的处理结果与监督意见一致,但在认定事实、证据和适用法律方面不一定一致)进一步进行监督。笔者认为,这三种意见都有其合理性,但对第一种意见,应予否定。提出第一种意见的人民监督员心愿、出发点是好的,但这不利于案件保密工作,根据相关保密法律规定,检察机关初查、侦查工作所获取的证据材料均属于绝密机密’’范畴,如果将这些材料复印件分发到人民监督员手中,难免泄密,导致工作被动。对第二种意见,可修改。检察机关认为哪些材料(如举报信、领导对案件查办的批示意见、办案部门讨论案件记录以及一些不宜在未作处理前公开的证据等)不能移交,可以作出决定不移交,由检察机关办案部门掌握,但要对人民监督员作出说明。对第三种意见,笔者给予支持,将处理文书及时送达给人民监督员小组成员,这应该是监督工作的继续,人民监督员作为监督工作的主体,理应要得到监督工作的结果,同时这也是对人民监督员权利的保障。

  ()复核程序与期限、效力问题。《规定》规定对参加监督的多数人民监督员对检委会的决定有异议的,可以要求上一级检察机关复核,上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。但没有规定复核程序、期限与效力。在复核程序上,有的地方在操作上交由上一级检察院的对应业务部门审查,提出意见报检委会决定。笔者认为不妥,上一级检察院业务部门不宜对下一级检察院的决定进行审查,应改为直接由上一级检察院检委会办公室审查,提出意见,报检委会决定为宜。在期限问题上,笔者建议在《规定》第2 2条后增加复核工作应自收到材料之日起1 5日内进行完毕,重大复杂案件,经检察长批准,复核期限可延长一个月的内容。在效力问题上,笔者认为,上一级检察机关的复核决定,应具有必须执行的法律效力,下一级检察机关必须执行,同时人民监督员的监督工作程序也依法终止。

   (作者:咸宁市人民检察院专职检委会委员项明

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