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段军霞 高畅:深化人民监督员制度改革的路径探讨
时间:2014-11-03 10:58:00  作者:段军霞 高畅  新闻来源:湖北省检察院  【字号: | |

                   

      摘要:人民监督员制度是检察机关主动接受外部监督,吸收公民有序参与司法的一项制度创新,十年的实践探索彰显了其制度价值。与此同时,制约人民监督员制度健康发展的结构性缺陷也愈加突出。因而,有必要对该制度中选任方式、监督范围、监督程序、监督效力等关键要素进行完善,并在此基础上加快立法进程,从而激发其生机与活力。

      关键词:人民监督员 选任方式 范围 程序 效力

      “人民监督员制度是从群众最关注、监督较薄弱的查办职务犯罪工作入手,为确保检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使而建立的社会监督机制,是人民群众参与司法的一种重要形式。”[①]2003年创立,人民监督员制度历经试点、扩大试点和全面推行三个阶段,目前已在全国检察机关全面推行。实践证明,此项制度符合中央要求和群众期待,有助于扩大司法公开、促进司法民主,对于规范执法行为、提高办案质量、增强执法透明度、提升检察机关执法公信力具有十分重要的作用。在人民监督员制度理论支撑和实践基础都得到不断巩固,对其深化改革即将开始的大背景下,本文拟对妨碍其发挥全部潜在效用的若干制度症结进行探讨,提出完善建议,以期对该制度的创新发展有所促进。

      一、改进选任方式:外部选任和大众参与相结合

  选任方式直接关系到人民监督员制度的公信力,是人民监督员制度健康发展的关键。目前,理论界和实务界关于人民监督员制度的质疑之声很大程度上聚焦在人民监督员选任机制上。根据高检院《关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》),人民监督员的现行选任方式主要有两种:一是由上一级院选任;二是由多部门组成的人民监督员选任委员会负责选任。上述“内部化”的选任方式弊端重重,影响了监督实效和制度公信力:

  一是选任和管理主体不中立。对比由同级院选任人民监督员的模式,由上一级院选任的模式虽有所进步,但仍然会陷入检察机关“自己选人监督自己”的窠臼;相比较而言,人民监督员选任委员会模式虽然在形式上具有外部化特征,但选任委员会下设的办公室在检察机关,人民监督员选任的组织、协调、文件起草、会议组织等工作检察机关都参与其中,选任活动不可避免的会受到检察机关的影响,仍没有从根本上解决外部选任人民监督员的问题。在选任主体中立性不够的情况下,被监督者选择监督者, 二者间容易建立起“熟人化”的监督关系,使得“内外含混不清”, 监督程序的刚性难免会因监督者的柔性而软化。[②]

  二是选任对象的民意代表性不够。真正体现民意,真正代表广大人民群众参与司法活动,切实强化对检察机关的外部监督,是人民监督员制度的价值扎根所在。但在检察机关作为选任主体或承担选任主导的情况下,人民监督员的选任条件和选任程序只能由检察机关把握,容易使本作为外部监督的人民监督员制度蜕变为一种“内部监督”。现行制度设计导致经选任的人民监督员精英化有余而大众化不足。检察机关在选任人民监督员时,一定程度上倾向于将具备高学历、有法学专业背景或法律工作经历作为选任的必要条件。这样的选任条件虽然有助于发挥专业人士监督的优势,即提高监督的效率、实效和权威,却容易使人民监督员成为只有少数精英人士能够参加而普通群众难以企及的制度设计,与人民监督员制度本应具有的民众参与司法、监督司法的价值意蕴相背离。

  积极推进人民监督员选任的“外部化”,割裂检察机关对人民监督员在选任上的联系是改变以上困局的基本共识。关于“外部化”选任的方案主要有两种:一种由作为权力机关的人大来选任和管理人民监督员;另一种是由司法行政机关选任和管理人民监督员。前一种方案是理想模式,符合我国《宪法》规定和宪政体制,有利于保障人民监督员制度的权威性,但实践中遭遇到人大接受度不高的问题,短期内难以实施。笔者认为,后一种方案虽然不是最佳方案但却是在多方面的条件制约下所能追求的一种相对合理选择。其一,将选任和管理权从检察机关剥离,有利于保障人民监督员监督的独立性和公正性。其二,设置人民监督员制度与人民陪审员制度都是为了方便人民群众参与司法,此为两者共通之处。司法行政机关具有相对成熟的产生、选任、管理人民陪审员的经验,可供借鉴。具体而言,可以考虑在司法行政部门设立专门的职能部门负责对人民监督员的选任和管理,其职责主要是:(1)发布选任公告;(2)对自荐和推荐的人民监督员候选人进行考察;(3)对人民监督员选任结果进行公示;(4)受理、审查人民监督员候选人提出的异议申请并对符合法定条件的申请组织复议;(5)对新履职的人民监督员进行培训、管理、考核、监督;(6)建立人民监督员信息库,根据监督案件实际,随机抽选人选参与案件监督;(7)受理、审查检察机关提出的案件监督申请;(8)组织人民监督员对案件进行评议表决。在增强人民监督员的独立性同时,还需要推动人民监督员人员结构上的“大众化”,增强人民监督员的民意代表性,使其成为有效监督检察机关的社会监督力量。可以考虑改造人民监督员的选任条件,去掉人民监督员必须具有法律知识这一条件,使具有正常文化水平的非专业人士能够参与进来,从而使该制度真正具有广泛的代表性。

      二、拓展监督范围:纵向深度和横向广度相结合

  监督范围问题直接影响到人民监督员制度功效的充分发挥。根据《规定》,人民监督员的监督范围主要限定于检察机关办理职务犯罪案件的拟撤案、拟不起诉“两类案件”和其他“五种情形”。[③]这样的范围界定与其设立背景密切相关。人民监督员制度是在强化对检察工作监督的背景下孕育的外部监督机制,旨在通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下,力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使,防止检察权的滥用。[④]而历经十年的实践检验,关于是否应当扩展人民监督员监督范围的讨论也愈加激烈:一种观点认为,不应盲目扩大人民监督员监督范围。主要理由是:人民监督员制度的设计初衷是监督检察机关对自侦案件的办理情况,此项制度体量有限,不能赋予其过多过重的任务,否则容易造成功能泛化。另一种观点认为,应该扩大监督范围,基于世界范围内公民参与司法的大潮流,人民监督员之监督范围扩大将是不可逆转的趋势。[⑤]

      笔者赞同第二种观点,稳步扩大人民监督员监督范围既符合时代潮流又具有实践动因。其一,破除司法神秘主义、引导公民参与司法是现代刑事司法理念发展的大趋势,也是建设社会主义法治国家的应有之义,在此历史背景下要顺势而为,确保公民参与司法活动的趋向不断深入,促进人民监督员监督事项在深度和广度上进行拓展。其二,随着检察机关执法办案水平不断提高,“两类案件”数量不断下降,而五种情形”案件监督也因为缺乏线索发现机制等原因在实践中数量偏少。作为人民监督员履职重要形式的案件监督工作在实践中往往沦为“副业”,监督范围过窄也会抑制人民监督员的积极性。其三,从立法前景来看,扩大监督范围有利于扩展人民监督员监督空间,丰富制度内涵,增强制度活力、制度功效和社会影响,为推动人民监督员制度立法创造条件。

  具体而言,应从两个维度加以拓展:一是深化对检察机关查办职务犯罪工作的监督。根据新刑诉法对检察机关职务犯罪侦查权的扩张,有必要有针对性的加强对检察机关侦查措施和强制措施的监督。一方面,应该将新刑诉法规定了而未被《规定》涵盖的“勘验、检查”、“鉴定”、“技术侦查”“通缉”共4种侦查措施引入人民监督员的监督视野。另一方面,应当明确律师或者其他诉讼参与人依法行使诉讼权利受到检察机关阻碍的,可以通过正常途径及时向人民监督员反映情况,便于其掌握监督线索。二是扩大人民监督员对检察机关办理普通刑事案件工作的监督。比如,普通刑事案件的附条件不起诉决定、未成年犯罪案件的终结性处理决定、重大涉检信访和重信重访案件、容易引起社会重大矛盾纠纷的民事申诉案件等涉及检察机关所有可能产生异议的终局性决定,可以尝试逐步纳入到人民监督员监督的范围。

  三、规范监督程序:操作便利和逻辑自洽相结合

  完善监督程序是确保监督质量的关键。目前,人民监督员制度中监督程序存在不足之处,使得本应具有实质监督内容和刚性监督程序的外部监督机制一定程度上产生了“形式化”倾向,影响了人民监督员制度的公信力。问题之一是监督程序启动过于被动。按照《规定》,“两类案件”由检察机关主动提请人民监督员进行监督,而在“五种情形”案件则是人民监督员“发现”检察机关在办理自侦案件时存在“五种情形”后要求启动的。看似作为监督者在监督程序的启动中发挥了积极作用,而实际状况是人民监督员因为缺乏对“五种情形”监督线索的发现渠道,在监督案源的获取上过度依赖于被监督者的自觉。实践中,人民监督员对“五种情形”案件的监督很难落到实处。问题之二是监督评议过程过于仓促。根据《规定》第28条,人民监督员的监督分为三个步骤,一是案件承办人向人民监督员介绍案情,说明拟处理决定(意见)的理由和依据;二是案件承办人回答人民监督员提出的问题;三是人民监督员进行评议和表决。根据《规定》第29条,案件承办人必要时可以向人民监督员出示相关案件材料,或者播放相关视听资料。在此监督模式下,人民监督员对案件情况的了解是书面的、间接的,主要依靠承办检察官的介绍,不能直接听取犯罪嫌疑人及其委托的人或其他相关人员的意见。一方面,人民监督员很难在短时间内准确地把握案件事实以及法律适用情况,并进而提出客观、公正的监督意见。另一方面,因监督意见而使得自身利益受到影响的犯罪嫌疑人在监督程序中缺乏必要的参与,无法行使陈述权和知情权,不符合程序公正的原则。

  笔者认为,要克服上述问题,既要保障监督程序的刚性和监督过程的实质化,又要使监督程序的设计符合程序理性。具体而言,可以从以下几个方面加以完善。一是完善依职权和依申请相结合的启动程序。检察机关在办案中出现属于人民监督员监督情形的,必须主动启动监督程序;人民监督员在参加接访、参加执法检查活动或受理投诉时发现需要监督的案件,可以申请启动监督程序。二是规定人民监督员集中评议案件之前, 应当给予人民监督员必要的准备时间, 方便其了解被监督的案件事实和掌握相关法律。三是要塑造“兼听式”的监督模式。将人民监督员听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见作为监督程序的必经环节。人民监督员形成监督意见前,应当就有关案件的事实、证据及法律适用等问题听取案件各方意见,帮助形成正确判断。

  此外,还需要建立相关制度保障人民监督员的知情权。一方面,要建立主动告知制度。检察机关应当定期向人民监督员通报职务犯罪案件立案登计表、不立案理由说明、扣押、冻结款物的处理情况动态档案等。另一方面,要建立投诉受理制度。检察机关侦查部门在首次讯问犯罪嫌疑人、执行搜查、执行扣押、执行冻结、送达不立案决定书的时候,应当向案件当事人送达统一规范的“人民监督员监督事项告知书”,受告知的有关人员发现需要监督事项的,可以要求人民监督员进行监督。还可以在检察机关的受理接待中心公开人民监督员的联系方式,方便人民监督员受理群众对“五种情形”的投诉。

      四、增强监督效力:实体柔性和程序刚性相结合

  监督效力是判断制度存在价值的重要标准。从试点阶段到全面推行效果来看,人民监督员制度监督效力还有待进一步加强。较之试点阶段的规定,目前的《规定》中删除了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序。根据《规定》,人民监督员经评议表决对案件提出的监督意见,对检察机关而言并没有实体上的刚性约束力,只是一种参考性意见,其效力取决于检察长和检察委员会是否采纳,检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,检察机关仅有说明义务,人民监督员的监督效力的刚性难以实现。

  理论界和实务界对进一步提升人民监督员监督意见的效力,已基本形成共识,但具体路径仍有不同,主要有两种方案:一种是借鉴我国人民陪审员制度和日本检察审查会制度的作法,赋予人民监督员监督结果的实质拘束力,充分保障制度刚性;另一种是增强人民监督员监督意见程序刚性,而不赋予其实体上的拘束力。笔者赞同后一种方案:其一,从人民监督员制度的性质定位来看, 它是外部监督也是社会监督。如果人民监督员的监督结果在实体上对检察机关具有了刚性的约束力, 将导致人民监督员干预检察权的独立行使。推进这一制度必须尊重宪法确立的检察权独立原则,应避免强调把人民监督员制度改造为具有权力监督性质的刚性监督的种种提法,将批评建议权异化为凌驾于检察权之上的决定性权力。[⑥]其二,从相关制度的借鉴来看,我国人民监督员制度与人民陪审员制度、日本检察审查会制度有所不同,不宜简单的照搬作法。一方面,人民陪审员制度和检察审查会制度都具有明确的法律依据。在缺乏立法支持的条件下暂不宜对人民监督员监督效力进行大幅改动。另一方面,人民陪审员制度和检察审查会制度在制度设计中均通过大众化和专业化相结合的方式,较好的兼顾了程序正义和实体公正。人民陪审员是与法官一起行使审判职权,通过合议的方式能够形成法律工作者的法律思维与普通民众的常识判断、专业知识和公众情感之间的平衡点。[⑦]而日本检察审查会在改革过程中虽然导入了对于一定的决议赋予法律约束力的制度,但与此同时为了弥补了法律专业缺憾,使检察审查会能够得到法律上的指导,新设了可以委托律师作为审查辅助员的制度。[⑧]在人民监督员制度缺乏明确法律依据和周密配套措施的条件下,赋予人民监督员监督意见以实质效力有所不妥。

  笔者认为,较为可行的作法是强化人民监督员监督效力的实体柔性和程序刚性并济特点,通过完善制度机制更好的保障其程序性效力的真正实践。第一,应当细化实化检察机关对未采纳人民监督员监督意见的说明义务。检察机关应当制作专门文书,详尽说明未采纳人民监督员监督结果的理由。第二,应该建立对人民监督员异议案件的复议程序。当人民监督员提出与检察机关不同的监督意见未被检察机关采纳,参加监督的多数监督员且对检察机关的说明仍持不同意见时,被监督的检察机关应主动报请上一级检察机关启动复议程序。第三,应当建立人民监督员主持人列席检察委员会制度,加强人民监督员制度与检察委员会制度的衔接。由人民监督员案件监督的主持人列席检察委员会,听取对报请复议案件的讨论,并就监督意见形成的理由发表相应说明。第四,应该明确上级检察机关必须在合理期限内完成复议程序和并书面反馈复议结果。

  人民监督员制度的健康发展,需要对其运行机制不断进行完善,更需要在立法层面夯实其制度根基。目前,此项制度更多的体现为检察机关主动接受外部监督的自觉与自信,由于缺乏法律层面权威而明确的规定,其公信力必然会被削弱。笔者建议,应以局部突破和整体渐进相结合的思路持续推动其法制化。首先,应积极推动在即将修改的《人民检察院组织法》中就人民监督员制度的性质、地位、职责内容、制度保障等问题作出原则性规定,解决其法律地位问题。在其相关条件逐渐成熟后,建议立法机关参照《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》,以全国人大常委会决定的方式出台《关于完善人民监督员制度的决定》。最后,由最高人民检察院会同有关部门制定《人民监督员制度的实施细则》。

  

 

  


 

  

[]孟建柱:《深化司法体制改革》,载《人民日报》20131125日第6版。

  

[]参见卢乐云:《背景与进路: 深化人民监督员制度改革的理性思考》,载《法学评论》2009年第6期。

  

[] 《关于实行人民监督员制度的规定》第17条规定,人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督:()应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;()超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;()违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;()拟撤销案件的:()拟不起诉的;()应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;()检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

  

[]参加高一飞:《“民众参与检察”在各国的实践》,《检察日报》2004 115 日,第3 版。

  

[]参见陈卫东:《人民监督员制度的困境与出路》,载《政法论坛》,2012年第4期,第131页。

  

[]参见韩大元:《中国检察制度宪法基础研究》,中国检察出版社2007年版,第424页。

  

[]秦前红、宦吉娥:《人民监督员制度与人民陪审员制度之关系》,载《国家检察官学院学报》,2009年第2期,第53页。

  

[]参见甄真等著:《检察制度比较研究》,法律出版社20103月第1版,第412页。

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