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左大文:论人民监督员制度改革的柔性与张力
时间:2015-05-05 11:13:00  作者:  新闻来源:湖北省检察院  【字号: | |
  

  党的十八大以来,党中央对人民监督员制度改革作出新的部署,改革人民监督员选任机制,改革人民监督员管理方式,拓展人民监督员监督案件范围,完善监督程序和人民监督员知情权保障机制,推动人民监督员制度立法。[1]应该说人民监督员制度的创设是我国检察系统内部在不改变现有诉讼流程结构的前提下,不断探索和完善检察监督机制的一项重大举措,也是我国多年坚持现有政体及法律结构框架下的司法公有制改革、深刻检讨检察制度所存在的优势及缺陷而形成的一项已经转化为检察实务的成果,体现出了它的制度柔性。同时,它也促使我国现行检察制度迈出了完善监督机制的实质性步骤,顺应了司法文明的总体发展潮流,吻合司法体制改革的应然性终极目标。在考察人民监督员在制度的顶层设计和推进立法中,我们要充分注意其本身的制度张性。

  一、案件监督属性应体现“权力性”。人民监督是人民主权原则的重要内容,也是人民主权原则得以体现的重要保障[2]。人民对国家机关和国家工作人员进行监督也是我国宪法赋予人民的一项法定的权利[3],国家机关和国家工作人员接受人民的监督是其法定的义务,而这项法定的义务不是一般法律所规定的义务,而是国家之根本大法规定的,是国家机关和国家工作人员应当遵守的基本义务[4]。就其本质乃是一种宪法意义层面上的监督,是人民所享有的一种本原的、不证自明的监督权利。这种监督权利乃是人权的有机组成部分,是人民保留的天然权利,是不可被剥夺的[5]。检察机关作为国家机关之一也不容例外,人民监督员通过对检察机关直接受理立案侦查的具体案件的监督,正是把宪法和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、制度化和经常化[6],人民监督员的权利属性是一种公民权,是公民权中的批评、建议权[7]。人民监督员案件监督权应从“权利监督”向“权力监督”转化。首先,“权利性”与“权力性”存在本质区别。权利是授益性的,现代社会中,立法不可能将所有权利都规定完全。所以,“法无明文禁止即权利”是法治国家普遍公认的行为准则。而权力是授予性的,没有立法是规定,任何机关、团体、组织和个人都不得行使。因此,在立法没有明确授予前,人民监督员对检察机关行使的监督只能是权利性的监督。其次,从现实操作层面来看,人民监督员监督结果直接“影响”被监督诉讼案件的实体结果,请注意这里是说“影响”而不是“决定”,但影响同样可以左右或者改变实体结果,所以也是一定程度上的“决定”,因此,如何及时总结人民监督员制度在改革试点中所取得的经验和成效,并在适当时候通过国家立法将其确立为一项系统工程,不仅涉及到人民检察院组织法的修改,也涉及到刑事诉讼程序的完善,既要明确人民监督员的性质、组织、产生和职权,又要规定人民监督员在诉讼过程中具体行使职权的路径和方式[8]

  二、案件监督范围应体现“全面性”。从人民监督员制度考量来看,虽然倡导人民监督员制度的初衷是针对检察机关查办职务犯罪案件而引入的外部监督,但全面正式推行人民监督员制度以后,就不应局限于此。既然人民监督员制度的理论基础是公权力(法律监督权)的监督,那么检察机关执法办案所有环节和过程在理论上都应受到监督,而不能进行选择性监督。且从刑事诉讼理论上看,不同的犯罪嫌疑人在刑事诉讼过程中也应受到平等待遇和相同的权利救济。因此普通刑事犯罪案件的不起诉等情形也应纳入人民监督员的案件监督范围。可能有人认为职务犯罪案件从初查、立案、侦查、批捕、起诉环节都是检察机关一家决定,所以才应引入和接受来自社会的人民监督员的监督。而一般的刑事案件是公、检、法分工合作,相互配合、相互制约,但“制约”与“监督”不在一个层面,力度也不尽相同。

  三、案件监督程序应体现“公正性”。监督程序既是人民监督员行使职权的场域,也决定着制度运行的最终效果。从检察机关的相关规定看,人民监督员对监督事项的监督方式只有一种,即会审听证方式。这种监督方式又根据监督事项之不同,有检察机关主动触发的事前监督和人民监督员触发的事后监督之分。整体上看,无论是事前监督还是事后监督,整套程序都有着较为严格的启动、进行与终结环节,形成了相对完整封闭的运作体系。然而,在整个程序运行中,犯罪嫌疑人、被害人等当事人既不知情也不参与,人民监督员不接触当事人,主要是通过听取汇报、询问情况等方式履行职责。我们认为,这种没有当事人参与的监督形式并不完全与正当法律程序之要求相一致。监督程序应当确保当事人充分参与,通过当事人发表陈述意见、出示证据材料等方式确保程序过程的正当化。同时,当事人申请可以作为监督程序启动方式之一。

  四、案件监督结果应体现“刚硬性”。监督结果之效力体现了人民监督员的制度属性与价值定位,在深层次上决定着该制度的未来走向。监督是否有效,关键看其监督意见对被监督的检察机关是否有约束力。现行的人民监督员制度规定,在人民监督员作出决定之后,还需要由检察长、检委会进行审查,作出是否同意人民监督员的处理决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,仅有说明义务。人民监督员的监督意见案件处理的入口及出口都是由检察机关内部来掌握、裁量和决定,人民监督员的意见的效力仅有程序性的效力,人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终结功能,缺乏刚性效力和强制执行力。在推动人民监督员制度立法中,应主张人民监督员监督的权威性和强制性。

  五、人民监督员的选任应体现“人民性”。这里主要是涉及“精英化”与“平民化”的问题。主张人民监督员走“精英化”的理由有三:一是这种监督更具有技术上的合理性,因为“较高的政策、法律水平”乃至熟悉甚至精通某方面的事务,可能案件的事实、性质以及法律的适用作出更为准确的判断;二是精英化也赋予这种监督以一种外貌上的正当性与权威性,使其易于被检察机关接受同时得到社会的认可;三是可以减少监督人员,降低监督成本。[9]但是“大众化”是人民监督员制度的法理基础,让民众参加司法活动的主要意义在于发挥普通民众的常识在司法活动中的功能,以此纠正专业人士的偏执与发悖谬,正如美国学者所言,“法官误以为一切人都像他们一样地合逻辑,而陪审员则往往更明了普通人的混乱和谬误。”[10]因此,普通民众有时更能够合情合理地判断案情。应在基本能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督职责的基础上,要能充分体现民意,即要有广泛的代表性,平民化,不能“官方”色彩过浓。

  

 

  


 

  

[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步强调,完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。 今年227日,习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第十次会议并发表重要讲话,会议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,标志着人民监督员制度步入了新的发展阶段。

  

[2]但伟:《正确认识人民监督员制度,切实推进检察改革》,《人民检察》,2004年第5期。

  

[3]我国宪法第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”

  

[4]宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这里的批评建议权实际上也是一种监督权。

  

[5]汤维建:《人民监督员的制度价值与制度边界》,《检察日报》,2010414

  

[6]我国《人民检察院组织法》第七条规定:“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督,调查研究,重证据不轻信口供,严禁逼供信,正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。”

  

[7]陶琦、毛劲:《人民监督员制度的权利属性和监督效力》,《法学教育》,2009年第6期。

  

[8]罗欣:《不断推动人民监督员制度走向法制化》,《检察日报》,200936第三版。

  

[9]龙宗智:《关于人民监督员制度的几个问题探讨》,《人民检察》2005年第4期(下)。

  

[10]本杰明·卡普兰:《陪审制度》,载哈罗德·伯曼编《美国法律讲话》,1998年版,第41页。

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