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比较法视野中人民监督员制度改革的路径选择
时间:2015-08-24 16:56:00  作者:  新闻来源:湖北省检察院  【字号: | |
  

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。” 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又进一步强调,完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。2015227日,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,标准着人民监督员制度改革进入了新的发展时期。因而,在深化人民监督员制度改革的大时代背景下,本文拟在比较法的视野中,基于人民监督员制度改革在实践中存在的问题,借鉴日本的检察审查会制度、美国的大陪审团制度以及英美的陪审团制度的经验与教训,对人民监督员制度改革提出完善的建议,以期对该制度的顶层设计和创新发展有所促进。

  一、实践中存在的问题

  “人民监督员制度是从群众最关注、监督较薄弱的查办职务犯罪工作入手,为确保检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使而建立的社会监督机制,是人民群众参与司法的一种重要形式。”[]实践证明,人民监督员制度自2003年创立以来,在促进检察机关依法正确行使检察权、扩大司法公开、促进司法民主和提高执法公信力方面发挥了十分重要作用。特别是党的十八届三中全会以来,人民监督员制度在选任管理、监督方式、监督范围、监督程序、保障机制等方面进行了一系列改革,这对完善人民监督员制度,解决人民监督员制度在自己选人监督自己、监督范围的有限性、监督权保障性先天不足等方面存在的问题,有很大的积极作用。

  应该说,党的十八届三中全会以来,有关人民监督员的一系列改革制度,是检察系统内部不断探索和完善检察监督机制的重要成果,它顺应了司法文明的社会发展潮流,切合了当前司法体制改革的总体要求。然而,该制度在实践操作中还是暴露出一些问题,从而不利于进一步推进人民监督员制度法制化、提高检察工作透明度和司法公信力。一是在人民监督员的选任方面。当前人民监督员改革制度规定了人民监督员由司法行政机关负责选任和管理,从而改变了人民监督员制度在十八大之前所遇到“自己选人监督自己”的最大尴尬。然而,当前的人民监督员选任仍然存在一种“精英化”趋势,“官方“色彩过浓,这有利于在一定程度上降低人民监督员监督的成本,但是不利于发挥人民监督员“人民性”这一终极目标。二是人民监督员的监督范围存在局限性的问题。党的十八大以来,人民监督员改革制度进一步拓展了人民监督员的监督范围,将职务犯罪案件的十一种情形全部纳入人民监督员的监督范围,不再局限于原有的五种情形。但是,基于刑事诉讼的权利保障功能,所有的犯罪嫌疑人在刑事诉讼全过程中都要享有救济的权利,而不只是职务犯罪案件的犯罪嫌疑人。因而,职务犯罪案件之外的普通刑事案件的不起诉等情形也应该纳入人民监督员的监督范围,因为这样才符合人民监督员制度所应具有权力制约初衷。三是人民监督员的监督程序方面。党的十八大以来,人民监督员改革制度完善了案件材料提供和案情介绍程序、完善了人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序、设置了人民监督员复议程序、建立了职务犯罪案件台账制度和人民监督员监督事项告知制度,从而在一定程度上有利于人民监督员充分行使监督权、保障犯罪嫌疑人的合法权益。然而,当前的人民监督员监督程序设计,是由人民监督员或者检察机关启动监督程序,人民监督员在案件监督过程中,只是通过查阅职务犯罪案件台账、听取案件承办人汇报、询问案件承办人了解案件情况,并不接触犯罪嫌疑人和被害人。犯罪嫌疑人、被害人在整个案件评议过程中,也没有参入进来,接受人民监督员的询问、发表自己的意见,因而,这也违背了刑事诉讼程序的两造对抗、居中裁判的结构要求,从而无法真正体现案件监督程序的公正性,无法真正维护犯罪嫌疑人的合法权益。四是案件监督结果的效力仍然存在刚性不足的问题。党的十八大以来,人民监督员改革制度完善了人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序、设置了人民监督员复议程序,这在一定程度上增强了人民监督员案件监督结果的刚性。但是,人民监督员在作出案件监督结果后,还需要承办案件的人民检察院对人民监督员的表决意见进行审查,检察委员会的最终处理决定与人民监督员的表决意见不一致的,人民检察院只是向人民监督员具有说明义务。这样,人民监督员的案件监督意见只是具有刑事诉讼程序上的效力,不具有强制执行的刚性效果。

  二、比较法视野中的借鉴

  在当前司法体制改革和依法治国的时代背景下,我国正在努力推进人民监督员制度的改革。如何健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制约机制,是人民监督员制度改革的重要内容之一。依据比较法的经验和教训,日本的检察审查会制度、美国的大陪审团制度以及英美的陪审团制度可为人民监督员制度改革提供一定的借鉴。

  作为一项监督检察权行使的司法民主制度,日本的检察审查会制度在诸多方面尤其是效力刚性方面可以为我国人民监督员制度的改革提供借鉴:[]1)检察审查员的选任条件。检察审查员的选任条件较低,其成员从该检察审查会管辖区域内具有众议院议员选举权的人当中按规定程序选定,这使得更多民众有机会参与到制度中,保障民主的广泛性和真实性。因此,人民监督员选任的“平民化”规定,可以对我国人民监督员制度的改革提供借鉴作用。[]2)决议的效力。2004年,日本国会通过立法进一步强化了检察审查会作出的“应当起诉”决议的效力,对于检察官不采纳“应当起诉”决议的情形,审查员可以重启审查,交由所在辖区的法院指定律师担任检察官,直接行使公诉职能。决议的效力,是人民监督员制度发展的关键。[]因此,我国的人民监督员制度改革要进一步通过程序意义上的刚性,保证人民监督员决议效力的刚性。(3)机构独立和经费保障。日本检察审查会是根据《检察审查会法》设立的独立机构,不受检察机关管辖,检察审查会作为法院预算的一部分向国家申请经费。[]当前我国的人民监督员制度改革规定由司法行政机关负责人民监督员的选任和管理,因此,在此基础上我们要进一步从国家经费保障、编制保障方面增强人民监督员的选任和管理的独立性,从而保障监督权行使的独立性。

  陪审制度的初始形态是陪审团制度,此项制度起源于古希腊,成型于英国,陪审团有大、小陪审团之分,而后大陪审团在美国兴旺发达起来。美国的大陪审团只处理刑事案件,在让民众参与司法体现民主上与我国的人民监督员制度颇为相似,因此可以为我国人民监督员制度的改革提供借鉴:(1)监督范围的广泛性。美国大陪审团监督所有的刑事案件,而不只是监督职务犯罪案件。因而,为了更好发挥人民监督员的监督功能,体现司法的民主性,我国的人民监督员制度改革要进一步拓展监督范围,不只是局限于监督职务犯罪案件。(2)任期方面的改革。美国的大陪审团分为固定任期和不固定任期两种,固定任期的大陪审团负责调查其任期内发生的多起案件,不固定任期的大陪审团只负责调查其为之设立的个案,因此也称为“专案大陪审团”。[]因而,我国的人民监督员制度改革可以借鉴美国的大陪审团制度,对职务犯罪“两类案件”考虑采取“个案监督”的形式。(3)效率低下的预防。上个世纪后期,美国的大陪审团制度在不断衰落中,之所以会出现这种情况都是出于提高司法效率、降低诉讼成本的考虑。因此,我国的人民监督员制度改革必须吸取美国大陪审团制度效率低下的教训,在制度设计上必须考虑效率和成本的问题。比如,在人民监督员的监督启动方式上、职务犯罪台账查询制度上,都要把效率作为人民监督员制度改革的一个重要原则和价值加以考虑。

  英美陪审团即小陪审团,又称“审判陪审团“,通常由案发所在地912位普通公民组成,该陪审团只对案件的事实问题进行审查,如果裁决不构成犯罪或不构成侵权,审判即告结束;如果裁决构成犯罪或构成侵权则由主持审判的法官依法量刑,作出正式司法判决。[]因此,英美陪审团制度对事实问题与法律问题的区分、抗辩式的设立、效力的终局性对我国人民监督员制度的改革都有一定的借鉴作用:(1)监督事项的限制。英美陪审团制度中对案件的事实问题和法律问题的区分对我国人民监督员制度改革有一定的借鉴意义。基于人民监督员组成人员的非专业性和“平民化”,我国的人民监督员制度改革是否可以考虑将法律问题和事实问题分离开来,人民监督员只判断事实问题,而不判断法律问题。(2)抗辩式的设立。英美陪审团制度的运行由于镶嵌到司法审判过程,在控、辩双方诉讼地位完全平等的前提下,陪审团处于居中裁判的角色,这种抗辩模式对于被告人的人权保护具有重大意义。因此,基于我国现有的人民监督员监督程序不利于保障犯罪嫌疑人合法权益的问题,是否可以借鉴英美陪审团制度的抗辩式做法,人民监督员制度的监督程序也设计为抗辩式。[]3)效力终局性的前提条件。在英美的陪审团制度中,陪审团之所以对案件事实享有终局性的裁决权,乃是因为陪审团成员参与了法律的正当程序。这一比较法的经验告诉我们,增强人民监督员监督效力刚性的前提是人民监督员监督过程具有充分的正当程序保障。因此,在人民监督员制度的改革中,考虑将利害关系人的陈述、检察官与犯罪嫌疑人在人民监督员面前进行“对抗”引入监督程序,并进一步发挥人民监督员复议程序的功能,增强人民监督员评议结果的刚性。

  三、路径的选择

  党的十八届三中全会关于司法体制改革的顶层设计要求人民监督员制度改革的总方向应是:在绝对尊重司法规律的前提下扩大司法民主,使民众更多的参与到适合参与的司法事务中来。而基于现有的人民监督员制度改革在实践中存在的问题,以及上述比较法视野中的借鉴,笔者认为,人民监督员制度应以进一步完善人民监督员的选任、扩大监督范围、优化监督程序和增强监督结果刚性为改革方向,不断坚持深化人民监督员制度的改革。

  作为一项司法民主制度,人民监督员制度应最大限度保证参与者来源的广泛性和代表性,以及参与途径的开放性和自由性。因而,在人民监督员的选任方面,可进行如下的路径选择:(1)借鉴日本检察审查员选任条件较低的要求,在人民监督员选任的“精英化”与“平民化”之间,应倾向于“平民化”。因为,人民监督员制度设计的初衷不是选法律专家来对检察机关查办职务犯罪案件进行监督,即使是那些“精英化”的人民监督员也不是法律专家,所谓“隔行如隔山”,在某一领域是精英、专家,不代表在所有领域是精英、专家。人民监督员制度设计的目的是为了克服检察机关司法垄断和专业化可能存在的不足,请人民监督员重点从社会一般公众认知的角度对案件的办理提出监督意见,倾听人民群众对案件处理的社会一般价值判断和公共道德判断,让更多的民意通过监督意见这个渠道参与到司法中来,保证案件处理更加符合社会的积极价值观念和行为准则。(2)借鉴日本检察审查会是一个完全独立机构的规定,并结合最高人民检察院当前在北京等10个省(市、区)开展人民监督员改革试点工作的制度规定,司法行政机关应该设立专门的人民监督员选任管理部门,从组织、编制、人员上予以保障,负责人民监督员的日常工作,并规定人民监督员选任管理部门向人大报告工作,从而使人民监督员的选任管理完全独立于检察机关。而十八届三中全会确立的人民监督员制度改革以来,司法行政机关内部还没有设立专门的人民监督员选任管理部门,而只是由办公室或者宣教部门负责人民监督员的日常工作,从而影响人民监督员选任管理工作独立性的发挥。

  作为一项监督机制,人民监督员制度应该保证其监督范围的全面性。因而,在人民监督员的监督范围方面,可进行如下的路径选择:(1)借鉴美国大陪审团进行个案监督的规定,对“不起诉和撤销案件”这“两类案件”的监督,实行不同于其他十一种情形的监督方式,从人民监督员的备选数据库中临时随机抽取五到七名人民监督员(其他十一种情形一般是三名人民监督进行监督)组成“专案监督委员会”,对这“两类案件”进行个案监督,当被监督事项合法解决后,该“专案监督委员会”立即解散。之所以这样规定,是因为相比于职务犯罪案件的十一种情形,“不起诉和撤销案件”这“两类案件”的监督更慎重,它关乎权利的保障救济、价值判断和反腐倡廉制度。(2)借鉴美国大陪审团监督范围的广泛性、以及发挥刑事诉讼的权利保障功能,将职务犯罪案件之外的普通刑事案件的不起诉等情形也应该纳入人民监督员的监督范围。并进一步可以通过试点的方式将职务犯罪案件之外普通刑事案件的人民监督员监督范围,逐步扩大至部分公安机关移送至检察机关处理的暴力恐怖犯罪、严重侵犯公民人身权利和财产权利犯罪的案件。

  科学合理的人民监督员监督程序有助于人民监督员制度改革的顺利进行、有助于人民监督员监督权的充分行使、有助于犯罪嫌疑人合法权益的充分保障。因而,在人民监督员的监督程序方面,可进行如下的路径选择:(1)基于人民监督员选任的“平民化”选择,并借鉴英美陪审团制度中对案件的事实问题和法律问题的区分,我国的人民监督员制度改革可以考虑将法律问题和事实问题分离开来,人民监督员只判断事实问题,而不判断法律问题。而且基于人民监督员监督的现实和人民监督员制度设计的目的,人民监督员在监督案件时也只能进行事实判断。(2)借鉴英美陪审制中抗辩式的规定,在人民监督员的监督程序中应该塑造“两造对抗式”的监督模式。人民监督员在评议、监督案件过程中,犯罪嫌疑人及其委托人应该参与进来,将人民监督员当面听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见作为监督程序的必经环节,人民监督员形成监督意见前,应当就有关案件的事实、证据等问题听取案件各方意见,进行居中评议,从而形成正确判断。(3)吸取美国大陪审团制度效率低下的教训,并兼顾公正与效率的原则,在当前人民监督员制度改革所建立的职务犯罪案件台账制度和人民监督员监督事项告知制度的基础上,可以参照职务犯罪预防的行贿档案查询制度建立专门的人民监督员监督职务犯罪案件台账查询制度。建立人民监督员监督案件台账查询制度既是检务公开的重要内容,也是人民监督员发现监督线索、启动监督程序的重要保障,也可以改变当前只有人民监督员和检察机关启动人民监督员监督程序,没有犯罪嫌疑人启动的缺陷。

  人民监督员制度要得以存续、发展,并具有勃勃生机,关键是要增强人民监督员评议意见的刚性,让人民监督员的评议意见长出“牙齿”。因而,在人民监督员的监督效力方面,应借鉴日本检察审查会决议效力实质的刚性和英美陪审团制度效力终局性程序的刚性,进行如下的路径选择:(1)为了更好的发挥当前人民监督员制度改革所设置复议程序的作用,人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议,在提请人民检察院复议一次后,如果人民监督员对该复议结果仍然有异议的,人民检察院应采纳人民监督员的评议意见,从而增强人民监督员表决意见的刚性。(2)应当建立人民监督员主持人列席检察委员会制度,加强人民监督员制度与检察委员会制度的衔接,由人民监督员案件监督主持人列席检察委员会,听取对报请复议案件的讨论,并就监督意见形成理由发表相应说明,从而更好发挥人民监督员复议程序的救济功能。[]3)对案件事实不清,人民监督员不同意检察机关自侦案件拟处理意见,认为应该继续侦查的,检察长或者检察委员会应当尊重人民监督员的监督意见。(4)参加案件监督的人民监督员有三分之二以上不同意检察机关的刑事申诉复查决定或刑事赔偿不予确认的决定,检察机关应当更换承办人重新办理案件,依法作出处理决定。

  四、结语

  中央政法委书记孟建柱2014715日在司法体制改革试点工作座谈会上指出,“政法机关要扎实推进司法体制改革试点工作,努力提高新形势下政法工作能力和水平,不断促进司法民主。”人民监督员制度改革作为深化检察体制和工作机制改革的重要组成部分,需要对选任管理、监督范围、监督程序和监督效力等相关机制不断完善,更需要在立法层面上进行顶层设计,推动人民监督员制度立法。(武汉市蔡甸区检察院   梁伟栋)

  

 

  


 

  

[]孟建柱:《深化司法体制改革》,载20131125《人民日报》第6版。

  

[] 孙长永:《日本刑事诉讼法导论》,重庆大学出版社1993年版,第202—226页。

  

[] 陈运财:《日本检察官之起诉裁量权及其制衡》,载《刑事诉讼之运作——黄东熊教授65年华诞祝寿论文集》,台北五南图书出版公司印制,1997年,第309---330页。

  

[] 邢同宝:《日本检察审查会制度及其改革对我国人民监督员制度的启示》。

  

[] 陈运财:《日本检察官之起诉裁量权及其制衡》,载《刑事诉讼之运作——黄东熊教授65年华诞祝寿论文集》,台北五南图书出版公司印制,1997年,第309---330页。

  

[] 周欣:《欧美日本刑事诉讼法》,中国人民公安大学出版社2002年版,第85页。

  

[] 陈伟:《并非“陪审“的陪审团制度》。

  

[] 季卫东:《人民监督员制度的实践思考》,载《人民检察》2005年第3期。

  

[]段军霞、高畅:《深化人民监督员制度改革的路径探讨》,载《人民检察》湖北版20146月。

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