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饶学兵 夏云:基层检察院“两法衔接”工作的实践与探索

时间:2017-08-28 来源:麻城市人民检察院 访问量:

  

    刑事司法与行政执法相衔接(简称 “两法衔接”)是中央提出、高检院积极推进的一项重要工作,对于加强行政执法与刑事司法之间的有效衔接,促进依法治国意义重大。近两年来,湖北麻城市检察院按照上级检察机关的要求,建立“两法衔接”信息平台,拓宽了基层检察机关法律监督渠道,提升了检察监督质量和水平,有力地促进了依法行政和公正司法。下面,笔者通过湖北省麻城市检察院近两年多来启动“两法衔接”的工作实践,就基层检察院如何创造性地发挥“两法衔接”信息共享平台的作用,谈谈自己的看法。

  一、“两法衔接”信息共享平台的实践启示

  1、发挥了执法监督作用。自20147月,麻城 “两法衔接”信息共享平台建设启动以来,麻城市检察院历时一年时间,将全市34个重点行政执法单位全部纳入信息共享平台,检察机关依法担负起对行政执法机关查处违法案件和移送涉嫌犯罪案件工作的监督职责。对于“两法衔接”工作中发生的行政执法机关对涉嫌犯罪案件不移送、以罚代刑、不配合检察机关监督和公安机关对移送案件不依法办理等问题,有效地发挥了监督作用。截止20174月,麻城检察机关已通过已查阅行“两法衔接”信息共享平台查阅处罚案件2114件,涉案金额总计五千万余元。通过平台移送涉嫌犯罪案件2831人,其中:行政执法单位主动移送涉嫌犯罪案件1616人,检察机关监督督促行政机关移交案件线索、监督立案1215人。目前,经检察机关审查,移送人民法院追究刑事责任23人,其他7人移送纪检监察机关追究党纪政纪责任。由于麻城检察机关发挥“两法衔接”信息平台执法监督成效显著,麻城市委市政法委将两法衔接作开展情况作为依法治市工作的考核内容,对工作懈怠不力的行政执法单位,加强督查、严肃问责。

  2、发挥了规范执法作用。一是提前介入重大刑事犯罪案件,行政执法机关在执法或办案过程中发现重大或疑难案件,可提请检察机关提前介入,进行个案指导,引导侦查方向,确保侦查活动顺利进行;二是提前开展预防职务犯罪,结合行政执法告知制度要求行政执法机关应坚持公开执法内容、程序和结果,增强执法透明度。检察机关加强法律监督,综合运用立案监督、检察建议、查办职务犯罪等手段,推动行政执法机关及时向公安机关及检察机关移送涉嫌犯罪案件,防止以罚代刑、徇私舞弊职务犯罪情形出现。三是通过审查录入平台案件信息、抽查行政处罚案卷、查处职务犯罪等形式,规范了行政执法行为。行政执法机关依法行政、严格执法的意识大大增强,收集固定证据能力不断提高,办案程序更加规范,办案质量和效率也有了很大提升。

  3、发挥了对违法的惩戒作用。一是通过平台对行政处罚案件的审查,有意识的加强审查行政执法案件背后可能存在的职务犯罪线索;二是进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。对于拒不移交的,可向渎职侵权检察部门移送线索,依法追究行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件的刑事责任;三是加强了对公安机关的立案监督,防止当立不立,不当立而立的情形。特别是今年3月全省检察机关“保护生态环境、促进绿色发展”专项法律监督工作启动后,麻城市检察院采取强有力举措,充分发挥信息平台对破坏生态环境案件的立案监督力度。该院侦查监督部门对涉及破坏环境资源的共计督促行政机关移交案件线索、监督立案侦查案件1215人,目前,已有12人获刑。  

  二、“两法衔接”信息工作面临 的问题

  “两法衔接”信息平台的建成,使行政执法机关录入案件信息由被动转变为主动,案件材料移送由成批次移送、一次性移送转变为常态化传输案件信息,工作人员也由兼职转变为专职,检察机关与行政执法机关、公安机关之间工作协作力度明显增强,法律监督工作质量也明显提高。虽然这些工作取得了一些成绩,但是由于设备局限、人员紧张、行政执法体制改革、证据收集转化等方面的问题一时难以完全解决, “两法衔接”工作还存在一些问题急需解决。

  一是信息平台登陆不便捷。如麻城地区的信息平台登陆需要同时使用两个U-KEY依次登陆“政府电子政务网”、“两法衔接信息共享平台”,并且需要下载相应的驱动和客户端,同时对电脑操作系统、浏览器版本都有一定要求。实践中,频繁出现专用电脑发生故障后,原始配置全部丢失,需要检察机关网管员上门重新安装适配操作系统和相关软件的情况。此外,由于使用U-KEY登陆的方式不够便捷,制约了部分案件数量极大的行政单位(如工商局、食药监、交通局)将录入任务分解到各基层执法部门,既增加了该单位信息录入员的工作负荷,又导致行政案件上传不及时。

  二是专职信息录入员不固定。由于一些行政执法单位工作岗位频繁调整、工作交接普遍不到位,当“两法衔接”平台负责人和专职信息录入员调离原岗位后,经常出现行政案件录入工作“断片”、“两法衔接”日常联络不畅的现象。培养一名合格的信息录入员需要相应的专题培训和必要的实践操作,轻易更换此类人员的工作岗位,将对“两法衔接”工作及信息平台运行带来不利影响。

  三是检察机关掌握信息不全面。由于行政执法机关对相关规范要求掌握不足,理解不深透,录入案件信息随意性大,有效信息少,信息共享平台不能保证检察机关对行政执法案件的全面知情权,导致检察机关无法主动筛选和确定有价值的案件线索。部分行政单位全年行政处罚案件数量特别大,多达上千件,而录入员人数有限,存在选择性录入的情况,故检察机关无法通过信息共享平台对行政执法机关未录入的案件情况进行同步监督,存在监督盲点。

  四是行政机关调查取证不规范。行政执法人员证据意识不强,未严格按照规定现场取样、记录、封存、标记,取证方法简单、措施不当,未能及时采取合法有效方式固定收集证据,导致有些该取样的未取样,该鉴定的未鉴定,甚至过早地处理掉有关涉案物品,证据出现了重大瑕疵或灭失,导致无法立案、逮捕及起诉,检察机关事后监督难以履行好监督职责。

  五是公安机关立案侦查不及时。公安机关存在对移送的涉嫌犯罪案件立案审查不及时或久立不侦等情况,影响了工作进度。如麻城市两法衔接信息共享平台上显示,公安机关对行政执法机关主动移送的涉嫌犯罪案件有2件超过半年时间才立案侦查,有三分之一的案件刑事立案超过一年未侦查终结。

  三、完善“两法衔接”工作的建议和对策

  1、要进一步提高认识。“两法衔接”工作涉及面广,由于没有具体法律规定,牵头单位不明确,存在检察机关积极主动而行政执法机关消极被动的“一头热一头冷”现象。为此,基层检察机关应就“两法衔接”工作专题积极向党委、人大、政法委等主要领导汇报,阐明“两法衔接”工作是行政执法与刑事司法落实依法治国方略的具体实践,也是促进严格执法、公正司法的实际举措。

  2要进一步加强交流和沟通。由于行政执法涉及单位众多,而且需要单位之间的沟通交流。一旦沟通不足,容易造成案件信息渠道不畅。有的行政执法机关对个别构成犯罪的案件不备案,传递的行政执法机关案件信息过于笼统,导致刑事司法机关对行政执法机关发案、立案、破案情况不掌握,特别是对行政处罚的重特大案件数量不能掌握,无法筛选和确定有价值的线索。检察机关应当主动与行政执法部门、公安机关、审判机关加强沟通,及时交流案件信息。一方面,检察机关应当通过案例分析、经验交流、组织学习等方式,让行政执法人员学习刑事法律、司法解释,增强刑事诉讼意识,提高识别案件性质的能力和收集、固定、保全证据的水平;另一方面,检察机关办案人员应当主动向执法人员学习相关行政法规、行政执法领域的专业知识、处理程序,增强办理此类涉嫌犯罪行政案件的能力。

  3要进一步探索和完善“两法衔接”工作机制。一要建立协作配合机制。行政执法机关发现案件应首先受理,主要违法事实属于其它行政执法机关管辖的,应及时移送。发现涉嫌犯罪的案件,应当及时向公安机关移送,同时报送检察院备案。二要建立跟踪监督机制。检察机关要定期调阅行政执法部门案卷,及时监督是否存在有案不移、以罚代刑等问题,并充分运用立案监督权、检察建议权等监督方式对行政执法部门进行监督并督促其改进。要努力实现两法衔接平台数据库与行政执法机关各部门数据库无缝对接。要把提升检察工作信息化水平纳入检察工作整体谋划,实现网上网下、线上线下的结合,进一步加强和改进工作,助力公正司法。

  5要进一步探索检查考评标准。当前许多基层县市将两法衔接跟踪信息平台工作纳入年度党委政府法治考核内容。如麻城市检察院建立了两法衔接工作专项台账,每周一更新,每月一分析,半年一总结,并根据案件登记台账,不断完善落实两法衔接工作相关的奖惩考核、责任追究机制,变软指标为硬指标,在麻城市委市政府的大力支持下,已将“两法衔接”工作纳入市委市政法委对各行政执法单位年终考核体系,由市政府法制办会同检察机关负责考评,对不按规定完成信息平台建设、不按要求录入行政处罚案件的单位,实行评先评优的“一票否决”,取得了较好的社会效果。基层检察院要抓住契机,积极协助政府法制办制订两法衔接工作考核机制,使之成为党委政府法治工作的一项重要内容。

  全国80%的检察院在基层,基层检察院战斗在反腐工作的最前沿,是联系党和政府与人民群众的纽带,充分发挥“两法衔接”信息平台,确保依法行政和公正司法,促进依法治国,建设法制国家,基层检察院是关键。

作者:饶学兵 夏云

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