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肖军:检察机关保护生态环境职能作用浅析

时间:2017-09-05 来源:荆门市人民检察院 访问量:

  

  [关键词] 生态环境 犯罪特点 检察职能 保护

  [摘 要] 党的十八大报告作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策,十八届三中全会又提出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境”。 检察机关应充分发挥检察职能,把检察工作融入生态文明建设中,为保护生态环境作出应有贡献。

  生态环境保护是关系国计民生和经济社会能否全面、协调和可持续发展的重大问题。20136,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,进一步降低环境污染犯罪的入罪门槛,严密环境刑事保护法网。检察机关应充分发挥检察职能,把检察工作融入生态文明建设中,为解决损害群众健康的突出环境问题、建设美丽中国作出应有贡献。 

  一、生态环境犯罪案件的类型及特点 

  我国现阶段生态环境犯罪案件主要包括两大类:一类是直接危害生态环境的犯罪,包括污染环境的犯罪以及破坏自然资源保护的犯罪。刑法分则第六章第六节专门命名为“破坏环境资源保护罪”,并在分则其他章节设有与环境犯罪相关的条文规定。另一类是间接危害生态环境的职务犯罪,包括贪污受贿类犯罪以及渎职类犯罪,罪名包括贪污罪、受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、环境监管失职罪、非法批准征用、占用土地罪、动植物检疫失职罪等。 

  生态环境犯罪案件具有以下特点:第一,严重的社会危害性。生态环境犯罪造成的危害结果通常不可逆转,生态环境一旦破坏就较难恢复,对人们的生产生活影响巨大,有些影响可能要过很长一段时间才会显现。第二,行政从属性。生态环境犯罪以违反行政法律法规为前提,且环境违法的认定与环境主管部门的行政行为有关,此类犯罪案件的来源取决于行政机关的移送。第三,隐蔽性。生态环境犯罪的案发周期长以及地方政府保护等原因使此类案件不容易被发现,且认定生态环境犯罪往往必须依据专业的环保知识,作为非专业人士的人员对此很难判定。第四,复杂性。生态环境犯罪涉及庞杂的环保法律和复杂的专业知识,客观现实的复杂性和多样性也决定了认定此类犯罪因果关系十分复杂,对犯罪所导致的直接损失与间接损失的测算即使通过专业技术手段也较难量化。 

  二、造成生态环境犯罪案件多发的原因 

  第一,违法成本低。首先,我国刑法关于生态环境犯罪的立法只规定了实害犯,没有规定危险犯。因此,只有造成重大损失时,才能追究相关人员的刑事责任。其次,刑法对生态环境犯罪的处罚偏轻,无法起到震慑作用,在一定程度上纵容了犯罪。

  第二,环境保护法律意识淡薄。部分行政执法人员法制观念薄弱,对环境保护的重要性认识不足,工作积极性不高,作风涣散,怠于履行职责;或者迫于上级干扰或者碍于“人情”压力,不敢依法行政。同时,法律宣传力度的欠缺,使人们对危害生态环境犯罪欠缺了解。

  第三,环境法律法规冗杂。目前我国有关环境保护方面的法律有环保法、节约能源法、环境影响评价法等,大量存在的法律法规增加了司法人员消化吸收法律法规的难度。同时,现行法律以及司法解释对某些环境犯罪相关责任人的权责仍未作出明确规定。

  第四,地方保护主义严重。有的地方政府甚至环保部门的环保意识较为淡薄,片面追求“政绩工程”、“形象工程”,以牺牲环境资源为代价,盲目招商引资、无序开发,在环保工作与当地经济利益出现冲突时,倾向于保护地方经济利益,导致生态环境破坏严重。

  第五,缺乏强有力的公众约束。没有形成行政执法和刑事司法惩治破坏生态环境犯罪的合力,行政执法与刑事司法的衔接机制以及证据转化规则仍存在问题。危害生态环境犯罪的被害人一般较为分散,有的案件中甚至没有明确的被害人。公众有效监督的缺乏和及时救济的缺失,使得一此企业有恃无恐。

  三、检察机关保护生态环境的途径和方式 

  1、严厉打击破坏生态环境犯罪 

  在司法实践中,实际处罚概率低下助长了生态环境犯罪的侥幸心理。为确保环境犯罪处罚确定性,检察机关必须强化打击职能:一要强化批捕、起诉职能,提出量刑建议,对环境犯罪严惩不贷;二要强化环境犯罪立案监督、侦查监督和审判监督, 坚决防止和纠正对环境犯罪打击不力问题,依法监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题;三要加强控告、申诉监督。通过多方位监督,确保环境犯罪绳之以法,提高环境犯罪成本。 

  打击环境犯罪不能仅仅局限于《刑法》“破坏环境资源保护罪”规定的15个罪名,宜扩大刑事检察视野,对“走私罪”中涉及环境法益和“渎职罪”中与环境破坏密切相关的其他犯罪也应重点关注。 

  2、深入查办生态环境犯罪背后的职务犯罪 

  依法严惩发生在生态环境犯罪背后的贪污受贿及破坏生态资源环境、重大环境污染事故背后的渎职失职犯罪。近年来,危害能源资源和生态环境的情况仍然相当严重,环境破坏典型案件逐年增多,检察机关查办案件力度显著加大,查办案件涉及土地资源、森林资源、矿产资源、城建规划、水电资源、道路交通、环境监管等多个领域。从检察机关查办案件的情况看,土地、矿产、林业、水源等领域能源资源和生态环境的违法犯罪案件之所以屡禁不止,与一些国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权甚至徇私舞弊、官商勾结、钱权交易具有直接的关系。全国检察机关查办的危害能源资源和生态环境渎职犯罪案件中,涉及罪名集中在玩忽职守罪和滥用职权罪、重特大案件多、行政执法人员占的比例较大、窝案、串案多、绝大多数案件发生在基层监管环节。因此,检察机关应严肃查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪,重点查办危害土地资源、矿产资源、森林资源、水电资源等能源资源和危害生态环境的渎职犯罪案件。 

  3、探索推进检察机关主导的环境公益诉讼 

  在环境法领域,放宽环境诉讼原告资格的限制,已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。检察机关主导环境公益诉讼,有利于防止环境行政部门及工作人员基于经济利益衡量、私利、偏见、地方保护主义或屈从某种压力而环境行政不作为或作为不当。由于环境损害具有长期性、潜伏性、不易逆转性,损害结果一旦发生可对环境造成极大损害。对公益诉讼的受案范围,检察机关对于被督促起诉单位无正当理由在规定期限届满后未向人民法院提起诉讼的;不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的,检察机关可代表公众利益起诉。检察机关要把涉及环境保护的民事、行政申诉案件作为重点予以优先办理。对涉及侵害环境公益的民事案件,符合督促起诉条件的,应当督促环保部门或依法负有环境监管职责的部门起诉,或督促其履行职责。对涉及侵害环境公益的民事案件,可以探索向人民法院提起环境民事公益诉讼;对环保部门作为原告提起环境民事公益诉讼的,检察机关应当支持起诉。

  4、发挥环保检察预防职能 

  环境污染和破坏一旦发生往往损失巨大,有些生态功能极难恢复,甚至不可逆,治理成本高昂。但对造成重大环境污染破坏的环境犯罪科处刑罚时,刑法的反应又太迟钝了,损害已经成为了既成事实。这要求审慎注意人类活动对环境长远的、全局的影响,防患于未然。检察机关环境检察要坚持“预防为主、综合治理”方针,发挥预防犯罪的先期屏障作用,促使生态保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变,强化从源头防治污染,从源头上扭转生态恶化趋势。“一旦此‘上游工程’运行顺利,将可大大减轻下游公害纠纷处理上的负担。”在预防环境污染和破坏方面,政府工作的重点应当放在注重对开发行为的规划和审批环节上,应当通过有效的规划环境影响评价制度保证各类规划决策的正当性以及合理性与合法性。检察机关要高度重视环境污染侵权案件中暴露出来的可能引发职务犯罪的隐患,积极开展预防调查。研究提出有效防范环保领域职务犯罪的对策措施,协助有关部门消除诱发职务犯罪的隐患,遏制和减少职务犯罪。对环保部门的执法不作为或执法行为严重违法的,要提出有针对性的检察建议,并督促环保部门及时办理或纠正。 

  5、与行政执法部门建立联动机制 

  加强与公安、环保、国土、林业、农业、交通、工商行政执法部门的配合,整合执法资源,建立联合执法机制,建立健全以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的行政执法与司法衔接制度,形成合力。建立行政执法与刑事司法信息共享平台,实现“网上衔接,信息共享”,增强行政执法和刑事司法整体工作合力,共同打击危害生态环境和能源环境的犯罪。 

  参考文献:

  许国庆:《检察机关参与环境公益诉讼的构想》,载《中国检察官》20144

  刘云荣:《新形势下检察机关如何履行环保监督职责》,载《人民检察》201312

  余崇洁:《强化环境保护中的检察力量》,载《法制与社会》20079

  况继明:《推进生态文明建设的环境司法保障》,载《学术探讨》201312

作者:肖军

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