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深化对公安派出所联络机制探析

时间:2018-04-17 来源: 访问量:

  深化对公安派出所联络机制探析

  武汉市新洲区人民检察院   卢永慧、卢建翔、易小明

  检察机关开展对公安派出所的联络已有十几年历史,各地广泛开展形成了许多有成效的经验做法。当前,在司法改革背景下,无论是检察机关的员额制改革,还是公安机关侦审合一、办案权力下放等改革,都牵涉着司法权力的新机制建构,要加强对公安机关主要办案单元----公安派出所的监督,从源头提高案件质量,积极适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,在审查逮捕、侦查监督检察工作中,进一步深化对公安派出所联络机制很有必要。笔者结合多年对公安派出所的联络工作实践,认为当下构建“双三”工作模式,即“实现三种互动、搭建三个平台”,就是一种有益的尝试。

  一、实现信息互动,搭建有效监督平台

  检察机关与公安机关同为政法机关,但在刑事诉讼活动中所处的作用不同,公安机关侧重于对犯罪事实的侦查,对犯罪嫌疑人的抓捕,检察机关侧重于对诉讼过程的监督,对人权的保障。加强双方信息沟通,实现不同诉讼链条的对接,加强双方信息互动很有必要。

  (一)搭建有效监督平台具体方式

  监督平台是否通畅,直接影响到监督效果。笔者所在单位不断探索,形成了检察官办案单元定向加定点联络机制(也称定点加巡回联络机制,搭建了检察官办案单元、派出所、公安法制部门三位一体的联络监督平台,实现大量刑事诉讼信息的交流,有利于更好地发挥监督效果。

  1、形成检察官办案单元定向联络公安派出所机制。

  检察官办案单元包含入额检察官、助理检察官和书记员,其中检察官均为资深且法律专业知识相对较丰富的检察干警,足以应对一般刑事诉讼法律问题,对于较复杂的法律问题还可以通过检察官联系会议集体把关解决。

  2、形成检察机关刑事诉讼部门定向联络公安法制部门机制。

  定点联络就是检察机关审查逮捕、侦查监督部门与县(区)公安机关法制部门的直接联系。公安机关法制部门负责本级各项行政、刑事诉讼的审核把关,汇总掌握公安机关行政、刑事诉讼的全部数据和基本情况。与公安机关法制部门加强联络。可以掌握公安机关行政、刑事案件的具体走向和处理结果。

  3、定向联络与定点联络相互关系及优势

  定向联络一方面将公安派出所联络中形成的检察机关对个案的意见及时反馈给法制部门,另一方面收集公安机关一定时间内的行政、刑事案件信息进行汇总分类情况,便于员额检察官掌握区域内整体治安状态,督促公安机关对员额检察官与公安派出所联络中形成的意见进行落实。两种联络方式中,定向联络是基础,定点联络是补充和对定向联络工作结果的监督。

  定点联络与定向联络相结合的联络组成方式可以做到点面结合,通过内部信息互通,不留联络“死角”,避免联络工作成为“空谈”,有利于联络成果的转化,维护检察机关法律监督的严肃性。一是顺应司法体制改革。入额检察官司改后已是检察机关最主要的办案主体,对自己承办的案件终身负责,由入额检察官联络公安派出所可以更有效的提升联络工作实效,提高办案效率和效果。二是可以增强入额检察官素质。公安派出所面对形形色色的实际诉讼问题,入额检察官要在较短的时间内做出回答,就必须不断加强自身业务学习,掌握所联络派出所的社情民意。三是增强公检联络双方的熟悉度,增强信任感,增进联络实效。入额检察官定向联络公安派出所后,入额检察官与定向公安派出所干警接触机会增加,经过短期磨合,对相互的特点都会有更深层次的理解,更便于形成对个案的共识。四是有利于对公安派出所联络制度落到实处。以往对公安派出所联络多为双方部门领导的互动,真正承办案件的警官与检察官得到的多是“二手”信息,直观生动的信息内容不多,而且由于双方部门领导其他事务性工作较多,传递信息的及时性、完整性难以保证,这些都制约联络工作实效。五是有利于检察后备力量的培养。按司改后的办案方式,员额检察官一般都与检察辅助人员搭配形成办案单元,以往的对公安派出所联络方式,助理检察官与书记员等检察辅助人员较少参与,实行员额检察官定向定向联络公安派出所工作方式,检察辅助人员作为办案单元的组成部分自然会有较多接触第一手刑事诉讼资料的机会,对培养他们的各项能力大有助益。

  (二)搭建有效监督平台具体内容

  作为检察机关联络公安派出所的主要组成部分,员额检察官要做好与公安派出所联络工作,笔者认为应做好“四个联络指导”。

  1、立案前联络指导。主要是要求员额检察官做好案件定性联络指导。围绕犯罪构成、研判定性、在法律适用方面提出意见建议,夯实案件基础,避免“起点错、跟着错、错到底”现象的发生,推动实现公安机关刑事立案前的分流,避免出现错误立案。

  2、刑拘前联络指导。主要是要求员额检察官做好案件定向联络指导。一是协助公安派出所决定立案后的侦查取证方向,协助公安派出所根据案件性质,全面客观收集证据。从有罪无罪、罪轻罪重、证据能力和证明力这三大方向,点面结合、重点突出地收集固定证据,同时对重点证据,要求检察官应开展证据亲历审查,转变“坐堂”审查模式,提高证据质量;二是及时对现有证据进行分析,特别是对证明“社会危险性”、“是否妨碍侦查”等方面的证据进行综合判断,协助公安派出所正确适用各类刑事强制措施,依法制约羁押性强制措施的滥用,将审查逮捕“关口”前移,有效保护当事人人身财产权利。

  3、报捕前联络指导。主要是要求员额检察官做好案件定量联络指导,一是引导侦查机关就收集固定的证据尽可能的达到确实充分的定量要求,尤其是对于关键定量证据要务求准确;二是对是否可能判处徒刑刑罚及犯罪嫌疑人的社会危险性方面的证据,再次进行审核,要求证据标准达到逮捕条件。报捕前及时沟通可以确保精准打击,提高逮捕质效。

  4、结案前联络指导。主要是要求员额检察官做好案件定盘联络指导,一是及时将继续侦查阶段犯罪嫌疑人、受害人及其律师等方方面面的意见和诉求与公安派出所及时沟通,达成共识;二是督促落实各项检察监督意见;三是督促公安派出所完成补充证据的侦查落实工作;四是对强制措施进行再次审查,及时对公安派出所提出意见建议。结案前及时沟通可以保证案件质量,特别是存在瑕疵证据的批捕案件和存疑不捕案件,结案前及时沟通可以避免案件流失,也可起到及时纠偏适应案件情况变化的作用,为下步审查起诉阶段“简案快办、繁案精办”打下较好的基础,最大限度确保案件政治效果、社会效果、法律效果的有效统一。

  (三)搭建有效监督平台注意事项

  笔者认为,做好联络信息互动,搭建有效监督平台应注意以下方面。

  1、充分发挥网络信息优势,提高联络质效。依靠检察机关审查逮捕、侦查监督部门现有人员,要完成对公安派出所的全面有效联络,必须更好的发挥网络信息联系的作用。定点联络中,利用公安派出所法制部门的审核平台,可以较及时准确的掌握相关信息;定向联络工作中,员额检察官可以利用电话、短信、微信、QQ、传真等传送台账、文书等相关内容,实现及时快速沟通。

  2、审查逮捕、侦查监督部门内部要做好信息沟通。一是部门对公安法制部门联络得到的信息要及时反馈给员额检察官,员额检察官与公安派出所联络得到的信息也要及时在部门内部进行反馈;二是员额检察官之间要做好联络信息的及时沟通,按现有“轮案制”,难以使员额检察官定向联络的案件在各个环节都由其办理,做好员额检察官之间联络信息的及时沟通可以减少重复劳动,使联络成果更好的体现在案件办理质效之中;三是要充分发挥检察官联席会议的作用,定向联络员额检察官对与公安派出所联络工作中出现的疑难问题,可以提交检察官联席会议进行集体讨论,发挥集体智慧把好案件质量关,避免出现错误的指导意见。

  3、审查逮捕、侦查监督部门要加强与法制部门的沟通。审查逮捕、侦查监督部门要及时将员额检察官对公安派出所联络意见和建议要及时以部门意见和建议形式,向公安法制部门反馈,做好沟通说理工作,维护联络意见建议的权威性,使联络效果得到实质体现。

  4、加强对员额检察官联络工作的考核。建议审查逮捕、侦查监督部门将员额检察官联络工作纳入员额检察官年度考核,要求员额检察官对重大疑难、有较大影响案件的联络工作实行“留痕管理”,以加强员额检察官对联络工作的责任心,避免“不作为”和权力“滥用”,建议对定向员额检察官联络公安派出所实行“定期轮换”,最大限度的避免“人情联络”。

  二、实现人员互动,搭建提质增效平台

  从当前司法实践看,公安机关的办案职能大量下放到派出所等基层办案单位后,基层派出所民警办案经验不足、法律专业知识和法律素养不够、侦查取证缺乏规范等方面问题渐现突出,特别是在办理重大复杂案件时尤为明显。检察机关员额检察官在联络公安派出所工作中,面对复杂的个案,如果只是满足于获取传来信息进行指导侦查工作,往往不能适应具体案件的实际需要,而且随着侦查监督诉讼化办案模式的推进,也要求检察官下到基层参加取证工作。检察干警和公安干警的互动,能达到提高案件质量、增强案件效果的目的。

  (一)搭建提质增效平台的方式

  1、公检人员交流学习。

  由于在诉讼中的定位不同,公安干警一般长于侦查取证,对案件程序规范往往掌握不够,说理释法能力不强;审查逮捕、侦查活动监督检察干警一般长于对证据证明力的判断、对案件的定性定量分析,但对证据的实际取得能力较差。以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求一切诉讼活动为审判服务,这一诉讼制度改革要求侦查和审查逮捕、侦查活动监督等诉讼活动都要使证据规范合规,经得起今后法庭上控辩双方的质询。所有这些,要求公安干警和审查逮捕、侦查活动监督检察干警要优势互长,搭建提质增效平台,公检人员交流学习很有必要。

  公检人员交流学习的方式目前可行的方式,一是双方交叉见习,即公安干警、检察干警短期内到对方办案单元进行实践学习,学习对方的办案模式,通过亲身体会取长补短;二是相互参加对方的辅导学习,目前公安机关、检察机关举办的各类电视电话辅导班、网络培训班较多,这类培训班一般针对某一专题开展,培训内容实用,而且学习方式灵活,学习时间易于安排,如果合理运用效果较好;三是由相互业务骨干进行经验交流;四是开展类案共同分析探讨。

  2、员额检察官的提前介入和案件的释法说理

  对重大疑难案件的提前介入,是检察机关多年来监督关口前移的有效举措,这种检察官到侦查办案一线亲自参与侦查方案的制定、证据的获取的方法,可以有效的保障案件的规范,提升案件办理的公信力,也为案件在检察机关的办理打下较好的基础,有利于提升案件办理质效。

  对相关案件的现场释法说理工作,笔者认为可以较好的提升检察机关在办理复杂案件中公信力,在诉讼监督中,通过面对面的交流,可以使公安干警更易于接受检察机关的监督;在处理涉访案件中,公检双方共同到场的释法说理,有助于群众对公安机关、检察机关处理结果的接受,避免留下诉讼漏洞,同时这项工作也是双方开展普法宣传工作,服务群众、服务民营经济发展、服务社会经济和谐稳定的有效途径。

  (二)搭建提质增效平台的具体要求

  在对公安派出所联络中开展人员交流,特别是员额检察官到公安派出所指导案件,近阶段应侧重于以下案件:

  1、聚焦扫黑除恶专项案件。一要认真落实“两高两部”制定的关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见,加大对黑恶势力犯罪及其“保护伞”的惩处力度。员额检察官要在认真分析所联系公安派出所当地具体情况和认真分析已有案件线索的前提下,因地制宜、分类施策,聚焦本地可能涉黑涉恶的突出人群,把打击锋芒对准人民群众反映最强烈的黑恶势力犯罪上。二要严格把握刑事政策,在协助制定具体方案时,要准确体现宽严相济刑事政策。三要严格把握证据,坚持实事求是,确保扫黑除恶打得准、打得狠,真正取得实效。四要完善工作机制,结合办案,协助公安派出所建立有效的预防措施,最大限度挤压、铲除黑恶势力滋生的空间和土壤。

  2、聚焦重大疑难案件。对案情复杂的案件,员额检察官应到办案一线,认真听取公安干警的线索分析,协助制定侦查方案,必要时建议参与公安干警的取证工作,特别是讯问询问、重要物证书证的调取工作,在案件审查逮捕等阶段,建议可以邀请公安干警现场参与检察官联系会议并发表意见。现场监督重要关键证据的取得和邀请公安干警参与检察机关案件的讨论等措施,可以有效化解公检双方在审查批捕、侦查活动监督以至审查起诉阶段的矛盾,提升案件办案质效和公信力。

  3、聚集本地有较大影响或可能引发社会较大舆情案件。在对公安派出所联络工作中,员额检察官对在本地有较大影响或可能引发社会较大舆情案件应参积极参与,通过到所联络指导,掌握主动,回应各界关切,在作出具体处理意见前,在保证办案纪律的前提下,建议可以联合公安机关举办如“现场听证会”等形式,听取社会各界意见和建议,提前做好释法说理工作。

  三、实现标准互动,搭建规范统一平台

  随着员额检察官责任制、公安机关的办案权力下放等司法改革措施的到位,员额检察官、办案干警对具体案件的处理拥有了一定的“自由裁量权”,在对公安派出所联络工作中,不同的员额检察官由于司法实践的不同,在执法尺度上存在异同,如果任其自由发挥,势必会出现在不同的公安派出所相类似案件得到不同的指导意见的情况,如此不仅影响案件的公正处理,不利于检察监督公信力的建立,也会给腐败留下成长空间。在遵循现有法律的前提下,同一区域内对类似案件统一执法标准,对于深化对公安派出所全面开展联络工作很有必要,也是今后推行诉讼“智能化”进程的需要,当前这项工作需要公安机关、检察机关共同在广泛协商互动的前提下完成。

  (一)互动协商制定标准的原则

  1、在现有法律范围内制定

  对已制定出台的法律及其解释,应严格遵守,在制定本地标准时不允许突破,制定标准只能是结合本地具体社会经济发展情况,在现有法律范围内细化规范,如对立案标准,现有法律已有具体规定,不应有所突破;但对拘留、逮捕条件,现有法律只有原则性规定,就可以具体细化、实化相关条件。

  2、适时调整

  在上级层面相应法律规定出现变动或本地社会经济情况发生较大变动时,由本地公安机关、检察机关共同协商,必要时报请有关部门同意,可对相关标准进行修改。

  3、具体细化、量化

  在具体标准的制定过程中,建议应对同一类案件的拘留、逮捕等具体诉讼环节条件进行具体细化、量化,笔者建议宜细不宜粗、宜具体不宜原则,尽量减少人为因素干扰。

  (二)当前需要尽快出台的标准

  1、常见刑事案件

  据笔者统计,公安派出所办理的案件中,盗窃、抢劫、抢夺、诈骗、故意伤害、寻衅滋事、贩卖毒品、非法持有毒品、交通肇事、赌博等十类案件大约占到受案的百分之九十以上,制定此类案件的刑拘、逮捕等具体标准,对员额检察官在联络公安派出所工作中具有很强的指导意义。

  2、涉及民生领域的案件

  涉及民生领域的案件多为“两法衔接”案件,如环境污染案件、食品药品安全案件、安全生产案件、欠薪案件等,此类案件对于立案标准有具体规定,由检察机关监督,公安部门完成立案工作困难不大。但由于此类案件对刑拘、逮捕条件缺乏硬性规定,且取证难度相对较大,公安机关对此类案件往往不够重视,懈怠侦查情况时有出现,案件办理周期较长,如此不利于对此类案件的打击,建议尽快组织出台相关诉讼环节具体标准,以利于督促快速采取强制措施,倒逼公安派出所提高办理质效。

  3、特人群案件

  当前对未成年案件、残疾人案件、老年人案件等特殊人群犯罪,只有原则性指导意见,缺乏具体的刑拘、逮捕等标准,司法实践中公安机关多采取与正常案件相同标准,导致刑拘率过高,没有较好的体现法律对特殊人群的保护。

  4、法律监督

  对公安派出所法律监督,特别是侦查活动监督,当前高检院只有原则指导意见,对口头纠正还是书面纠正,是适用《检察建议书》还是《纠正违法通知书》,没有具体适用、操作性较强的标准,导致要么滥用、要么降档适用以致放弃使用,因此对检察机关法律监督适用范围、适用方式、后续监督措施等应有统一标准。

  (三)搭建规范统一平台应注意事项

  对相关内容制定统一标准后,检察官在对公安派出所联络中在严格执行标准的同时应做到:一是严格办案规范,不因有标准而忽视对办案规范的追求,要求侦查机关依法依规侦查取证,程序合法,有效防范非法证据。二是严格证据规则。在指导办案期间,要注重核实言词证据,逐一审查视听资料和电子数据,要求侦查机关对瑕疵证据进行补正,积极引导侦查机关及时调取证人证言和书证等关键性证据,排除证据之间存在的重大矛盾,使通过证据证实的事实符合逻辑法则和经验规则。三是严格事后跟踪,防止引导侦查流于形式,确保司法严肃性。

  深化与公安派出所和法制部门的联络,实现信息、人员、标准互动,是一种有益尝试,也是审查逮捕、侦查活动监督工作今后的着力方向。检察机关应该不断探索,形成在公安机关的侦查活动中,建立一个点、线、面的立体有效监督体系。

作者:卢永慧、卢建翔、易小明

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