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刘斯:检察监督视角下看环境民事公益诉讼案件执行程序的完善

时间:2018-05-02 来源:荆门市人民检察院 访问量:

  

  论文提要:为回应社会对于环境保护的迫切需要,2012 年中共十八大报告中首次提出了建设美丽中国的计划,同年《中华人民共和国民事诉讼法》新增 “公益诉讼”条款,2015 11日修订的《环境保护法》实施,2017年6月,全国人大常委会通过决定,正式将检察机关提起与支持环境公益诉讼纳入《民事诉讼法》。环境污染和生态破坏的隐蔽性、滞后性、不可逆性,环境民事公益诉讼的程序构造决定其裁判内容不同于普通民事案件,现阶段我国环境民事公益诉讼在执行阶段的探索尚无法满足司法实践及群众对环保效果的期待,很多实践操作中发生的问题仍没有对应的规则来解决,笔者以检察监督视角,立足环境公益诉讼案件执行的特点,提出完善该执行程序的实践路径。(全文共5537字。)

  关键词:环境民事公益诉讼案件执行程序;检察监督;执行监督

  随着我国工业化进程的不断加快,环境污染及生态破坏等问题日趋严峻。环境污染及破坏生态所引发的矛盾和纠纷不同于传统的“个人之间利害关系冲突”的纠纷,其影响面更广、社会性更强。[i]学界与实务界关于环境民事公益诉讼的相关理论研究提出问题居多,主要集中在环境民事公益诉讼的适格原告、诉讼请求、诉讼程序以及承担责任形式等方面。然而,关于环境民事公益诉讼案件裁判的民事执行问题的研究相对匮乏。执行体现了判决的核心作用,执行目的落空不但会损害判决的权威性,还会打击希望通过诉讼活动维护合法权益、获得救济的当事人的司法信心,民事公益诉讼案件的执行亦是如此,基于环境民事公益诉讼所关系到的社会公众利益的实现与保护,对于此类案件的执行应当给予更广泛的关注。

  一、我国环境民事公益诉讼执行的特点

  法院的执行程序被视为“社会正义最后一道防线的最后一个环节”,是生效法律文书得以实现的保证,是通过诉讼程序实现诉求的体现。环境污染和生态破坏的隐蔽性、滞后性、不可逆性,环境民事公益诉讼的程序构造决定其裁判内容不同于普通民事案件。环境民事公益诉讼案件裁判的执行程序较之普通民事案件更为复杂。

  (一)执行内容多样性。环境民事公益诉讼的预防性特征决定了其裁判执行内容的多样性,环境公益诉讼判项包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等行为给付义务[ii],也包括损害赔偿、环境修复费等金钱给付义务,金钱给付义务是环境侵害人主要的责任承担方式,以赔偿环境修复费以及服务功能损失为主要形式同时涉及环境修复方案的制定与实施、环境修复完成的鉴定以及环境修复费用的使用等诸多问题。执行内容相互转化,法官考虑的执行的效果的实现,在判决中会附加行为给付义务转化为金钱给付义务,如重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染民事公益诉讼案中,法院判决被告 “立即停止侵害,履行重新申请环境影响评价的义务,未经环境保护行政主管部门批复、环境保护设施未经验收的,不得生产”。同时,判令被告如果逾期不履行修复义务或者修复未达到保护生态环境社会公共利益标准的,支付修复费用。

  (二)执行过程的复杂性。环境民事公益诉讼中环境侵害的客观行为有继续性、反复性,因此污染治理和生态修复方案的实施一般具有周期性、复杂性,对于纯金钱给付义务判项的目的的实现,因该诉讼的被执行人多为经济主体,在保留其基本经营所需资金后,一般无法一次性执行到位;对于行为给付及复合型给付义务,实践中需要项目专业技术人员的协助,会同有关机关或第三方对执行情况进行监督,才能保证环境民事公益诉讼生效裁判执行的效果,如,中华环保联合会诉无锡市某景区公益诉讼案中,法院判决被告异地补植4500平方米林木,以弥补其对生态环境造成的损失[iii]

  二、我国环境民事公益诉讼执行阶段存在的问题

  为充分发挥人民法院在全面推进环境法治,实现环境治理体系和治理能力现代化方面的作用,回应社会对于环境司法的迫切需要,相关法律法规、司法解释相继出台。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》新增 “公益诉讼”条款;2017年6月,全国人大常委会通过决定,正式将检察机关提起与支持环境公益诉讼纳入《民事诉讼法》。由此,我国环境民事公益诉讼的法律框架已基本形成。从2007年贵州省清镇市人民法院环保法庭成立,我国开始环境司法专门化改革。截至2016年6月,各级法院共设立558个环境资源审判庭、合议庭或巡回法庭。20166月至20176月,各级人民法院共受理各类环境资源民事案件187753件,审结151152件。[iv]2015 17日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对公益诉讼做了较为详细的规定,且上述规定的内容大多数是原则性的,涉及执行阶段的内容仅第三十二条发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判,需要采取强制执行措施的,应当移送执行。主要还是依照《民事诉讼法》中的执行程序内容执行。

  (一)启动执行权利人不明,持续监督乏力。民事公益诉讼案件裁判生效后,各地的执行启动的申请人不一,有由审判庭启动执行程序。例如,泰州 “天价”赔偿公益诉讼案裁判生效后,审判庭通过对案件的跟踪调查,确定环境侵害人未在法定期限内履行义务,遂将案件移送执行庭;有地方法院委托相关行政机关进行监督启动,督促债务人在法定期限内尽快履行修复生态环境的责任;有环保组织参与到对判决的履行及执行的监督管理工作中,如2014年5月,贵阳公众环境教育中心诉清镇百隆陶业有限公司等三家公司污染纠纷案中,法院在调解书中明确由贵州省贵阳市生态文明基金会作为第三方对环境侵害人履行义务情况进行监督[v]。但由于执行申请人应该向法院提供被执行人的财产状况或线索在客观上增加公益诉讼申请执行人并非简单的程序启动者,同时是裁判得以履行的推动者。虽然不动产实行登记制度,但因公益诉讼的被执行人多为经济主体,具有多样性和复杂性,其财产具有流动性。虽然有被执行人报告财产制度,但是被执行人主动报告全部财产情况较少。另一方面,发生执行中断、中止,后续执行难。判项没有具体期限、修复标准、监督机构等,缺乏可执行性。公益诉讼的公众性,使其对民众的教育作用巨大,裁判文书长期得不到执行,不可避免地降低了人们对法律文书公信力,不利于法治社会建设。

  (二)执行财产归属不一,无操作规则可依。根据中国裁判文书网发现环境公益诉讼中未表明归属问题或无法查明的共有12件;判令支付给地方环境公益专项基金账户的有12件;判令支付给法院指定账户的有7件;判令费用上缴国库的有2件;判令被告支付费用后,由法院移交给政府相关部门监管1[vi]。环境民事公益诉讼的最终目的是保护生态环境,通过该资金的使用是否达到恢复或治理的预定效果,这直接关系到诉讼目能否实现。云南省首例公益诉讼案,由被告昆明H农公司、羊甫公司支付的赔偿金417.21万元,进入专项资金专户后仍未动用,该专项资金尚没有用于资助公益诉讼人提起诉讼,或许是没有公益诉讼人向专项资金申请,亦或是由于缺乏审批资金的具体章程导致该目的难以实现。

  (三)执行财产的管理无规,依法监督者缺失。环境民事公益诉讼不同于传统民事诉讼,环境民事公益诉讼因其公益性使得赔偿金的受给付主体在权利主体上具有代表性,赔偿金如何接受管理。环境民事公益诉讼保护的是不特定人的权益,既然是不特定人,那么就无法直接推断出确定特定主体。虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条赋予了环境保护监督管理部门在调解与和解部分的执行监督权,但是对于执行财产管理、使用、检验等环节的监督问题仍然没有明确。首先,在受给付后,赔偿金如何管理缺少监督。停留在银行账户中、发生亏损,这些问题都没有相应的规则或监督主体进行制约。如对被破坏的林地进行生态环境恢复或治理项目中涉及的工程是否应当通过招投标方式确定,执行财产使用账目由谁进行核算并对外公示、恢复或治理后赔偿金剩余部分如何处理等,而监督的缺失就有可能无法实践保护法益的目的。

  三、环境民事公益诉讼执行的完善

  依照《民事诉讼法》的规定,发生法律效力的民事裁判书,当时人必须履行。但是司法实践中,执行难一直是长期困扰司法实践的问题。环境民事公益诉讼案件的执行依据具有复合性特征,既包括金钱给付的执行,亦包括行为给付的执行,同时,还涉及执行标的的转换,执行难度较大。

  (一)检察院监督申请+执行启动模式,统一的民事执行权可以被分解为人民法院执行指导权、民间组织或社会机构的执行操作权与司法监督机关的执行监督权的‘三权分立’格局”[vii]。现行《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十六条规定,我国民事诉讼中执行程序的启动有申请执行和移交执行两种,而在司法实践中,申请执行是执行开始的主要原因。为实现对环境资源案件专业、快速的审判和执行,裁判生效后,检察院联合第三方环保组织,充分发挥专业技术、设备等方面的优势负责督促环境侵害人履行义务,如环境侵害人拒不履行裁判文书所确定的义务,由检察院代表国家利益申请人民法院强制执行,执行法官核实后启动执行程序,采取执行措施。检察院应主动查明被执行人的财产情况,对被执行人财产披露进行监督,确保环境修复项目资金来源,检察机关一旦发现污染者存在规避责任的行为,如,秘密转移资产、逃避偿付修复方案实施费用,应当立即向法院提交被执行人名单与失信司法建议,由法院确认,将其纳入失信被执行人名单,防止“天价”赔偿只是限于数额上的威慑。执行阶段执行财产由法院监管,环境民事公益诉讼的重要目的是防治环境污染,金钱给付的目的为弥补生态环境治理、修复费或者服务功能损失费等。作为法律监督机关的检察院需要在环境民事公益诉讼案件执行中继续 “扮演”监管者的角色对环境修复的结果进行最终的鉴定。对于高院《环境民事公益诉讼司法解释》第20条所确定的“将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”有较强的技术性,适宜采用法院招标,检察院监督的方式确定代履行人,如对大气环境、水体环境、土壤修复及固体废物环境的修复,以及对受到破坏的自然生态系统的恢复与重建工作。

  (二)环境民事公益诉讼案件执行的检察监督。检察机关是我国法律监督机关,同时又是公益诉讼的主体,对案件本身深入了解,根据我国《民事诉讼法》第 235 条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,那么检察院理应成为环境民事公益诉讼判决执行监督主体,因此由其对公益诉讼案件判决执行进行监督最为恰当合理。监督内容主要是环境修复资金或环保基金的使用情况以及环境修复情况,监督资金是否以及如何运用在生态修复。如果环境修复未达到预期效果,法院、检察院可以向有关部门提出司法建议。对于不作为义务执行案件,审查环境是否重复实施侵害。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第184条及第505条规定,即被执行人重复不履行义务的,可建议法院重新予以罚款、拘留。环境修复是一个庞大、专业、复杂的项目,因此,需要一个详细具体并且具有可行性的修复方案来保障修复工作的正常推进。而环境修复方案能否按质按量的完成不仅决定了环境能否得到成功救济,而且还影响法院判决的执行目的是否实现。因此,有必要对环境修复方案的实施进行验收检查,确保修复方案真实实施完毕,并建立执行回访制度。

  (三)对政府环境公益基金使用的检察监督。美国将环境公民诉讼案件的执行监督权让渡给政府,政府则监督环境修复工作的进行,污染企业需要向政府支付相关的监督费用。美国地方政府主动承担支付环境修复费用的义务,并把环境修复项目分包给相关的修复企业,政府作为环境修复工作的监督方监督整个环境修复工程的承包人。但在政府完成这样的环境修复工作后,有权向污染企业进行追偿本应由污染企业承担的所有政府支出的相应环境修复费用和监督费用[viii]20116月,昆明市中级人民法院受理了由安宁市国土资源局起诉被告戴某等六人非法采矿、破坏环境的环境民事公益诉讼案件,该案庭前调解的方式结案,六被告据调解协议向“专项资金”专户支付了因破坏国家矿产资源造成的经济损失44.3512万元。后安宁市林业局向专户管理人市环保局申请使用该笔资金,经昆明中院审核,同意了申请人的申请,市环保局向申请人拨付44万余元。检察机关应对该笔资金的后续使用进行跟踪性监督,对申请资金用于修复环境的方案进行审核,严格做好财务预算,分期向修复基金申请修复资金,每一分期的支出都需实际修复花费的发票冲抵,确保资金使用规范化,拨款需要见检察院的章,确保环保公益目的的实践,定期在人民检察网上公开生态修复进展报告、基金运作情况,方便公众查阅。

  (四)检察院履行环境公益诉讼执行监督职能的构建

  1、建立专业人才库,完善鉴定机构分类目录。环境公益诉讼离不开鉴定,现环保鉴定机构不足,检察院应适应职能的转变推动组建符合条件的省级专业评估队伍,保证案件中专家的参与度。建议由检察院、环保部、司法鉴定机构、环保公益组织联合建立环境公益诉讼技术专家库,评定各个领域擅长的专家,确保污染预防、治理方案科学合理,切实可行。

  2、建立环境档案大数据库,确保执行结果监督的科学性。对于执行最终效果实现的标准,建议加强同环保部门的反馈和沟通,敦促环保行政单位及各地环保监测站建立地方环保档案,完善历史污染记录和监测数据,方便基线确定,保证修复目标、损害程度有据可依。形成公检法行政机关、科研单位多方位联动,实现信息共享。

  3、建立常态化的联动机制,补齐执行监督工作短板。为了推动执行工作顺利开展,应当建设相关的专项配套机制。第一,健全多部门联席会议制度。使检察院、环境行政执法机关、环保组织和公安机关定期召开联动会议成为长效机制,互通案件相关信息,协调疑难问题。第二,建立环境联动联络员制度。审判机关、检察机关、公安机关、环境保护行政主管机关、环保组织要明确负责环境联动执法工作的内设机构及联络人员,定期组织召开案件联络员会议,建立资源共享、工作总结的长效机制,沟通和协调办理环境公益案件有关情况。

 

  


 

[i] [意]莫诺·卡佩莱蒂:《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2007年版,第68页。

[ii] 《侵权责任法》第65条:因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。最高院 《环境公益诉讼司法解释》第18条:对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。第19条:原告为防止生态环境损害的发生和扩大,请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的,人民法院可以依法予以支持。原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,请求被告承担的,人民法院可以依法予以支持。

[iii] 《无锡 “异 地 补 植” 首开生态赔偿先河》,http://news.xhby.net/system/2013/03/12/016529046.shtml,

[iv] 参见最高人民法院:《中国环境资源审判》(白皮书),2017年7月发布。

[v] 王家梁、张志斌 《保住绿水青山就是保住金山银山 揭秘环境民事公益诉讼“贵州探索”》,载 《法制日报》2017年4月15日。

[vi] 石菲 邓禹雨 高赫男《环境民事公益诉讼中生态环境修复义务的判定与执行——38份裁判文书为样本》贵阳市委党校学报, 20178月第4期。

[vii] 栗峥: 《中国民事执行的当下境遇》,载《政法论坛》2012 年第 2 期。

[viii] 见安路蒙、李桐林、李禾: 《环保公益诉讼如何走出重重困境》,载《科技日报》2013 5 30 日。

作者:刘斯

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