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李信鸽:生态环境资源公益诉讼研究

时间:2018-09-27 来源: 访问量:

 

   摘要:生态环境资源保护已经日益成为社会关注的焦点,诉讼推进是生态环境资源保护的最重要方式。因此,我们唯有加强公益诉讼制度的建设,才能日益在生态环境资源保护工作中取得良好成绩,同时可以推动生态环境资源保护法体系的完善和发展。

      一、公益诉讼的概述

  公益一词源于20世纪60年代,所谓公益诉讼,有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼,狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

  生态环境资源公益诉讼,是指在生态环境资源公共利益可能或正在受到侵权的情形下,个人、社会团体组织、有关机关,出于保护公共利益的目的,将不法侵害人诉至法院,要求其停止侵害、消除影响、赔偿损失的诉讼。这是一种公益性质的诉讼,起诉人提起诉讼的目的是为了维护生态环境资源的公共利益,而不是为了获取私利。

  二、我国生态环境资源的现状及形成原因

  (一)我国生态环境资源的现状

  改革开放以后我国经济迅猛发展,人民生活水平日益提高的同时,我国也面临着越来越严重的生态环境资源问题。我国当前的生态环境资源问题突出表现在:空气污染,空气中有害物质以及颗粒粉尘不断增加,严重威胁着人们的健康,特别是北方地区,大面积出现雾霾情况;森林资源匮乏,森林覆盖率低,近年来我国森林面积大幅减少,森林采伐量远远超过森林生长量,滥砍乱伐、毁林开荒现象十分严重,森林赤字明显,当代人已经过早地消耗了后代人应享用的;水土流失面广量大,土地荒漠化速度加快;水资源严重短缺,且地区分布不均,河流断流日趋严重,湖泊退化愈演愈烈;地下超采,水位下降,华北地区地下超采形成的沉降漏斗已连成一片,地下水沉降漏斗由点到面,由城市向农村发展,面积越来越大,出现了区域性大范围的漏斗;湿地变农田,湿地破坏率加剧;农村生态环境污染严重,乡镇工业污染严重,农村耕地化肥使用量逐年增加,禽畜和水产养殖加剧了农村污染。

  (二)生态环境资源破坏现状形成的原因

  造成生态环境资源破坏的原因是多方面的,既有历史的原因,也有现实的因素,既有自然的因素,也有人为的原因,但是人为因素更为主要。我国工业化时间起步晚,发展起点低,又面临赶超发达国家的繁重任务,不仅以资本高投入支持经济发展,而且以资源高消费、环境高代价换取经济繁荣。重视近利,失之远谋,重视经济,忽视生态,短期性经济行为为生态环境带来长期性、积累性后果。

  “重用轻养”是造成生态环境资源破坏的主观原因。由于认识的历史局限性,长期以来,未能正确处理社会、经济和环境三者的关系,可持续发展未能贯彻实施。在处理发展与生态保护的问题时,往往不能正确处理长期利益和短期利益、局部利益和全局利益的关系。在自然资源的开发利用上,一直采取的是“重用轻养”,只开发、不保护的态度。与此同时,“自然资源取之不尽、用之不竭”的错误观念派生的“资源低价,环境物价”的经济政策,助长了以牺牲环境为代价的发展思想和掠夺式地开发资源的盲目行为,都给生态环境带来了严重的破坏。

  粗放型的经济发展模式是造成生态环境资源破坏的主要因素。粗放型的经济发展模式造成资源浪费的用时,也带来了严重的生态环境破坏。农业生产普遍采用大水漫灌,过量使用化肥、农药,造成了水资源的浪费和污染。矿产资源开采的回收率低,损失浪费严重。铁路、公路等建设,大量开山取石、铺路搭桥中,由于管理和运作不善,造成新的水土流失。我国目前还没有建立完整的全国性的生态环境检测网络,不能对环境现状作出客观全面的评价。一些部门单位监督不力、执法不严,使许多环境资源破坏现象屡禁不止,加剧生态退化。同时,对生态环境资源的保护和建设投入严重不足,一些产业在税收和政策方面缺乏国家支持,广大的农村地区基础设施严重滞后。并且,生态环境资源保护的法律体系仍不健全,相关法律法规及标准还不完善,在我国,构建生态环境资源公益诉讼制度具有迫切性和必要性。生态环境资源公益诉讼作为一种公益性的诉讼形态备受国人广泛关注,它是公众参与保护生态环境资源权益的一种有效方法和途径,同时也能促进我国生态环境资源法律和生态环境资源保护事业的发展。

  三、公益诉讼是对生态环境资源破坏的司法救济

   ()公益诉讼制度形成的政治理论基础

  十八大政治报告把环境污染作为生态文明建设的下位概念,把污染治理与资源保护并列,还明确提到了荒漠化、石漠化、水土流失、生物多样性、防洪抗旱排涝、气象、地质、地震灾害防御等。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》使用的是更为全面的“生态环境损害”责任概念,而不是“环境污染”。中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》提出“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理,增强生态系统循环能力,维护生态平衡。”“绿水青山就是金山银山。”随着人们环保意识的提高,民众对生态环境资源破坏导致的损害关注程度越来越高,因生态环境资源损害引起纠纷的案件数量逐年增多。一方面,说明了人们对一个良好的生活环境的渴望及保护意识,另一方面,也反映出人们法治观念的提升。但就目前来看,解决生态环境资源纠纷的途径却不尽如人意。

  (二)公益诉讼制度确立的法律依据

  目前我国理论界对生态环境资源公益诉讼已经有了深入的探索,但我国生态环境资源公益诉讼的发展仍处于初级阶段。于2013年实施的《民事诉讼法》和2015年实施的《环境保护法》的出台,为我国公益诉讼的发展提供了立法上的保障,是我国公益诉讼发展的一个新开端。但是,我国生态环境资源公益诉讼在原告主体资格、诉讼费用、诉讼时效、公民的环境权益保护方面还存在亟待完善之处。因此,进一步完善我国生态环境资源公益诉讼制度成为一项重要工程。目前,美国、法国等一些国家已经建立起相对完善的生态环境资源公益诉讼制度,我国需在借鉴西方国家成功经验的基础上,结合国情进一步完善生态环境资源公益诉讼制度。20151216日,最高人民检察院第十二届检察委员会第45次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。2017627日,十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法><中华人民共和国行政诉讼法>的决定》(下称《决定》),明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律,标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。全国人大常委的《决定》主要就检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作出了原则性规定,从立法上对检察机关提起公益诉讼制度予以明确。试点期间,检察机关提起公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护。食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关和组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”

  四、我国公益诉讼的现状及原因分析

  (一)我国公益诉讼的现状

  《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定,从法律上赋予了检察机关提起公益诉讼的权力,为生态环境资源保护提供了司法救济。这是我国第一次于正式的法律中规定了公益诉讼的制度,从此,公益诉讼制度不再只是学理上的名词,而是有了它自己的法律地位。与试点工作时期相比,取消了关于层报最高院和检察建议前置的规定,这说明检察院基本享有了独立的行政公益诉讼原告资格。“无救济即无权利”,这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。从我国现行立法情况来看,虽然有了关于公益诉讼的一些规定,反未有一部法律对此作出明确的详尽的规定,这就使我国的生态环境资源的公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此,我们应当借鉴国外的做法,在立法上对生态环境资源公益诉讼加以明确规定,在环境新行政诉讼类的公益诉讼立法中,要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用,使行政机关对自己的行为负责,设立专门的生态环境资源公益诉讼的专门法律,只有以法律形式建构生态环境资源公益诉讼制度,才能给生态环境资源公益诉讼提供强有力的制度支持,以保护生态环境资源公共利益免受侵害。

  1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》以来,环保法律法规并不少,之所以问题仍然这么多,与各级部门不重视、执法力度不够有很大关系,因此,治理环境问题的关键之一在于行政机关能够依法行政,既不能乱作为也不能不作为。实践中的生态环境资源公益诉讼,其形成根源许多都存在行政机关不作为的因素。生态环境资源公益诉讼的案件,往往涉及一系列技术问题,相关证据的搜集过程漫长、难度很大,损害赔偿涉及到损害鉴定评估,也面临着举证贵的问题,有些案件取证工作量非常大,还有的找不到鉴定机构,或者鉴定技术根本不成熟,鉴定标准不统一,配套的相关制度需要进一步完善。

  虽然关于公益诉讼没有专门的法律法规,但这并不能否定检察机关作为生态环境资源公益诉讼原告的资格。在十八届四中全会通过的决定中,关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的表述,表明在中央层面上,是肯定检察机关具有公益诉讼原告资格的。检察机关是宪法规定的法律监督机关,是依法行使检察权,保护国家、公共利益,保护公民的合法权利。《民事诉讼法》中规定了检察机关有权对民事诉讼进行法律监督。可诉性是法的基本属性,诉讼正是实现权利保护的一道防线,也是人民检察院实现法律监督的有效途径之一。面对危害公益的生态环境资源侵权,人民检察院作为国家、公共利益的守护者,提起生态环境资源公益诉讼自然责无旁贷,这样既可以有效保护国家、公共利益,也可以更好的实现法律监督。

  地方各个行政机关承担着保护生态环境资源的法定职责,在各行政机关不积极履职的情形下,检察机关介入,发出检察建议书督促其积极采取措施。如果行政机关积极履职、措施得当,或者侵权者迷途知返,则不需要检察机关参与环境公益诉讼了。但如果行政机关无所作为,无视检察建议的要求,那么检察机关就要考虑参与到生态环境资源的公益诉讼中去了。检察机关作为国家、公共利益的的守护者可以作为公益诉讼人独立向人民法院提起诉讼。检察机关要充分发挥监督职能,主动监督,与环保、住建、林业、水务等等行政部门对接,建立常规的执法联动、案件线索共享等机制,接受人民群众的举报,排查线索,通过检察建议等手段,督促各行政机关依法正确积极履职。在国家利益、社会公共利益已然处于受侵害的状态下,经督促仍限期不履职,检察机关可以依法提起公益诉讼,维护公众的生态环境资源权。    

  与个人及社会团体组织相比,检察机关有着完善的业务部门和丰富法律知识的专业人才,检察人员收集证据的能力比较强,在司法经验和诉讼能力上也有优势。在资金问题上, 检察机关从事诉讼活动有着国家财政的保障和支持,远远超过了个人及社会团体组织的经济能力。与地方环保部门相比,人民检察院独立行使检察权,较少受到外部干预尤其是行政权力的干预,可以客观公正的实施诉讼活动,实现公益的目的。尤其是近年来一些地方环保部门的不作为,更加突显了检察机关参与生态环境资源公益诉讼的必要性。

  (二)公益诉讼现状形成的原因

  中国目前仍未建立真正的公益诉讼制度,究其原因,主要是诉权理论方面的局限性。由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度,因此,我国诉讼法对公共利益的保护是软弱无力的。公益诉讼旨在保护国家和公共利益,本来应该是一件有利于百姓,造福民众的好事,但在实践中,由于公益诉讼案件一般影响较大,法院受理往往有所顾忌,畏首畏尾,司法手段也不相统一。不难发现,在实践中,相当一部分公益诉讼是行政诉讼,许多案件都是因为起诉的行政行为是抽象行政行为而被法院裁定不予受理。因为长期以来,中国司法界一直认为,法官在诉讼中必须严格依据制定法进行审判。这导致法官遇到无明文规定的情况就无能为力,此种情况下,法院往往不予受理,或者判决原告败诉。这极大的打消了公众提起公益诉讼的积极性,削弱了对公益的救济力量。

  我国《民事诉讼法》第64条第一款规定,当事人对自己的主张,有责任提供证据。简言之,就是“谁主张,谁举证”。在公益诉讼中,不论是作为原告的公民个人,社会团体,还是检察机关,相对于作为被告的行政机关,在取证以及专业知识的掌握方面,都存在劣势,对被告的违法行为提供相应的证据加以证明,难度相当大。在实践中,因原告举证不能而败诉的公益诉讼屡见不鲜。

  同样,不可否认,我国相当多的民众和社会组织的法律意识是比较淡薄的。违法行为侵害了国家利益、公共利益,但并未给公众、社会组织造成直接经济利益的损失,所以,现实生活中,公众大多会采取“袖手旁观,明哲保身”的态度,不愿意提起公益诉讼。即使会有一些法律意识较强,比较热心的群众拿起法律武器与不法行为进行斗争,伸张正义,去保护国家和公共利益,但必然要花费大量的精力、物力和财力介入诉讼之中,同时还要承担败诉的风险。所以,许多公众认为,即使那些所谓的伸张正义者胜诉了,所得利益与因此诉讼所投入的精力和财力相比,也是“得不偿失”,这种思想不可能不成为我国构建公益诉讼制度的障碍。

  五、改善公益诉讼现状的举措

  我国的公益诉讼制度正在逐步建立,但是仍稍显单薄。首先,可以逐步扩大行政公益诉讼的受案范围。不论是试点工作还是正式确立的法条,都将行政公益诉讼的受案范围集中于生态、资源、食品药品安全领域,其他领域仍是空白,所以逐步扩大受案范围是很有必要的。其次,原告资格也可以逐步放宽。现在的原告资格只有检察机关享有,但从世界行政公益诉讼发展的趋势来看,将公民和其他组织纳入原告范围,也是指日可待的。最后,法律规定应当及时补充与完善。行政公益诉讼制度作为一种完整的诉讼制度,除了原告资格、受案范围问题,还有许多环节。是否只要是没有具体规定的,就一概适用行政诉讼与民事诉讼的规定?这也是今后需要及时完善和补充之处。

  

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