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老河口:检察公益诉讼助力长江生态环境资源保护的研究

时间:2018-11-01 来源:老河口市人民检察院 访问量:

  摘要:长江经济带要发展离不开环境资源的保护,而司法保护是其中的重要一环,当前长江流域环境资源遭到破坏的现象时有发生、有的仍在持续,部分行政机关又存在着不作为的现象,违法行为缺乏有效监督,使生态保护方面留有监管空白。检察机关提起生态保护公益诉讼,不仅弥补了法律监督的空白以及民间组织提起环境公益诉讼专业性欠缺的短板,也有利于完善公益诉讼制度、推进法治建设。本文首先介绍了检察机关提起长江生态环境资源保护公益诉讼的意义,通过列举老河口市人民检察院在长江生态环境资源保护中的公益诉讼案例,找到当前存在的问题,在结合检察机关法律监督职责基础上,就如何增强检察机关提起环境保护公益诉讼等方面进行探讨,希望通过本次研究对检察机关在长江生态环境保护中的公益诉讼问题的解决做出一定的贡献。 

  关键词:长江生态环境资源 公益诉讼 问题 对策 

    一、 检察机关提起长江生态环境资源保护公益诉讼的意义

  近年来,长江流域环境资源承载压力过大,污染物排放总量居高不下,水环境污染不容忽视,水资源保护形势严峻,水生态修复任务十分艰巨,防灾减灾能力短板突出,加强长江生态保护刻不容缓。推进长江经济带生态保护和绿色发展,既是湖北的历史使命和政治担当,也是贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展“生态优先、绿色发展、共抓大保护、不搞大开发”指示精神的重要举措。保护长江生态、实现绿色发展,既关乎湖北经济社会发展的正确取向,又关乎人民福祉和民族未来。只有坚持生态优先、绿色发展的理念,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,围绕污染长江环境、破坏长江渔业资源、非法采矿等重点问题开展公益诉讼工作,才能有效保护长江生态环境安全。检察机关提起生态保护公益诉讼,有其正当性。首先,检察机关提起公益诉讼是履行监督职能的必然要求。相较于个人或组织在保护生态环境、维护公共利益方面能力略显不足的情况而言,检察机关具有天然的优势。检察机关作为法律监督机关,它赋有保护国家和公共环境利益、制止环境不法行为的职责,其在破坏生态环境案件中的监督职能是其正常履职的必然要求。其次,检察机关在履职过程中,具有中立性。在部分城市,政府与企业之间有着千丝万缕的联系,行政机关无法中立的承担提起生态保护公益诉讼的职责,而兼具有司法权和行政权权能属性的检察机关在提起公益诉讼的过程中,不牵涉到地方和部门利益,也不存在直接的利害关系,这就使其在提起公益诉讼过程中能够更加的公平公正,避免了权力寻租问题。再次,检察机关在提起公益诉讼方面更加专业。检察机关具有专业的法律素养和法律监督队伍,熟知提起诉讼的相关实体和程序问题,能够更加高效、准确地配合人民法院完成诉讼,提高诉讼效率,节约司法成本。最后,检察机关提起生态保护公益诉讼,对环保部门主动履职具有倒逼作用。检察机关在环保部门履职不力、怠于履职时,可以通过诉前检察建议、提起行政公益诉讼等手段督促行政机关及时、规范履职。 

    二、 老河口市人民检察院在长江生态环境资源保护方面公益诉讼的具体做法

  (一)以诉前检察建议,倒逼行政机关规范执法 

  就行政公益诉讼而言,诉前程序的目的就是督促行政机关积极履职、自我纠错,以节约司法资源,提高司法效率。在保护长江经济带履职方面,存在着部分行政机关不作为、滥作为的现象,其违法行使职权会导致长江流域生态环境和自然资源持续受到侵害,因此只有将监督程序前置,积极的履行诉前监督程序,才能积极推动行政机关主动保护长江流域生态环境和自然资源。以老河口市院为例,今年4月份,该院在实地调研中发现,该市汉江河道堤防内建有一儿童游乐场,属明令禁止的“违建”营业项目,该儿童游乐场不仅存在极大的防洪隐患,也会产生垃圾堆积,严重影响汉江沿岸的环境卫生。同时,该儿童游乐场建于该市供水一公司提水口上游,该公司直接承担着全市居民饮用水的供给责任,给全市居民用水质量和安全造成不利影响。据此,老河口市院依法启动公益诉讼诉前程序,分别向该市水利局、城管执法局、林业局三部门依法发出诉前检察建议,督促建议三部门加大监管力度,积极履职,及时采取措施,依法予以处置。最终在一周内,完成了40余家商户整体搬迁、清理游乐场附近堆放的垃圾、重新规划垃圾堆放地点等工作。同时,由市政府研究成立的“游乐场拆迁办公室”健全完善了相关工作机制,进一步加强了对汉江沿岸生态保护的日常监管力度。 

  (二)内外联动,形成公益诉讼合力 

  生态保护公益诉讼不可能单靠一方之力来完成,不仅需要检察机关内部的协作配合,也需要与检察机关之外的单位建立相关联络机制,形成公益诉讼工作合力。对内,建立与侦监、公诉、控申等业务部门之间信息共享、线索移送、案件研讨、结果反馈等工作机制。一方面,明确侦监、公诉在办理相关案件时,对于发现的可能存在行政不作为、违法作为,以及损害社会公共利益的行为等涉及公益诉讼的案件线索及时移送民行部门。另一方面,充分利用12309检察服务中心收集群众举报线索,控申部门要及时的将线索移交民行部门。对外充分利用“两法衔接”平台发掘案件线索,建立与环保、国土、食药等行政机关工作衔接机制,定期召开联席会议进行探讨交流。同时,也可以加强与社会公益组织的协作,多方配合,提高工作质效。 

  (三)主动作为,拓宽案件线索发现渠道 

  破坏长江流域生态环境和自然资源的线索相对来说,都比较隐蔽,不易被发现,故不能单纯依靠侦监、公诉等部门办案中发现的案件线索,检察机关还要主动积极作为,不断拓宽破坏生态环境案件线索发现渠道。一是深入进行调研走访,通过主动走访环保、水利、林业、国土、公安等主要行政机关,走访当地重点企业,走访生态环境问题突出的农村集体组织,实地搜集证人证言、公共利益受损害程度等证据信息,对执法机关是否作为、损害公益事实等关键性证据反复进行求证,完善证据,梳理案件脉络。二是通过公众开放日、案件信息公开平台、“两微一端”等新媒体平台向公众征集公益诉讼案件线索。检察机关对收集到的举报线索,依法核实进行调查,核实无误的,根据案件类型,依法向不同主体发出“检察建议书”,督促负有法定职责的有关部门或者组织履行相关职责。以笔者所在的老河口市院为例,今年4月初,“正义老河口”微信公众号收到了一条投诉梨花大道电站路旁乱倒垃圾的微信留言,老河口市人民检察院民事和行政检察部检察官的高度关注,通过实地走访调查,发现在该市电站路北有一长达一公里的带状建筑垃圾堆体,既未采取措施进行有效填埋,也未采取任何无害化处理,对周边空气、水、土壤环境均造成严重影响,危害该地生态环境,直接影响了周围菜地作物的健康生长。该院办案检察官依法对该市李楼镇人民政府、市经济开发区管委会发出检察建议,督促其积极履职,对该市电站路北建筑垃圾及时进行治理,加强生态保护,维护周边居民的合法权益。 

  (四)加强沟通,夯实起诉工作根基 

  对于提起诉前检察建议程序,部分行政机关到期没有切实整改或有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,检察机关要准确把握起诉条件,及时起诉,以免造成更大范围的生态环境破坏。二是加强与行政机关的沟通。通过沟通、协调的方式,解决发现的环境问题,督促行政机关积极履职。老河口市李楼镇陈埠村垃圾堆位于老河口市李楼镇电站路路北。我院进行现场调查,该垃圾堆成带状分布,延绵近一公里,大量建筑垃圾和生活垃圾违规堆放在此处,未对垃圾实施有效填埋。同时,该垃圾倾倒地未采取任何防渗漏、防扬散、防流失、防雨等防污染措施,未对垃圾做无害化处理,形成垃圾填埋的二次污染,对周边大气、水、土壤环境均造成严重影响,危害当地生态环境。我院积极作为,与李楼镇政府积极沟通,向李楼镇政府提出检察建议,建议李楼镇政府积极履行职责,采取有效措施,治理垃圾污染,消除垃圾场对周边环境和群众生产生活的影响。李楼镇政府收到检察建议后积极履职,清除了垃圾,并设立了围墙,禁止倾倒垃圾。 

    三、 检察机关开展环境资源保护公益诉讼的多重困境

  公益诉讼作为检察机关的一项新的监督职能具有重大意义,既是保护国家和社会公共利益不受侵害的重要抓手,也是职务犯罪侦查权被划走后,检察机关实现新作为的一项重要职能。但由于公益诉讼是一项新兴制度,检察机关在履行职能过程中还面临着一系列的挑战,这都需要我们不断去探索。 

  具体表现在: 

  (一)线索收集渠道狭窄 

  目前公益诉讼案件线索来源主要是通过走访调查、部门联动、群众举报等几种渠道。就走访调查来说,目前长江流域环境保护工作存在着行政机关各自为政、地方保护主义盛行的工作局面,部分官员存在不正确的“政绩观”,仍遵循着“经济增长总量至上”“先发展,后治理”的传统发展模式。这就导致了检察机关在办理生态保护公益诉讼案件的过程中,不能够全面、顺利的收集到案件线索,对于违法行为不利于监督。就部门联动来说,一方面是通过与侦监、公诉、控申等业务部门之间建立信息共享、线索移送的工作机制,对工作中发现的案件线索互通有无;另一方面是利用“两法衔接”平台发掘案件线索,但这也仅限于在工作中发现,来源相对单一,不易被发现。就群众举报来说,一方面,群众对于检察机关新的监督职能——公益诉讼知晓率不高,发现违法行为不知去哪里举报;另一方面,群众易被“多一事不如少一事”的观念左右,导致举报意识不强。如,老河口市检察院在办理公益诉讼案件时就存在着案件线索发现渠道狭窄、取证困难的困境。 

  (二)专业程度不足 

  公益诉讼是一种新兴的诉讼制度,其所涉及的领域专业性强、涉及面广。一方面,相关法律对“公共利益”的定位比较模糊、不明确,这就会导致检察人员在实际办案中对公益诉讼案件的界定以及“公共利益”的定位难以把握;另一方面,基层检察院缺少相关领域的业务专家,在业务能力方面相对吃力,基层民行检察人员的业务能力和实践要求不相匹配,会直接影响相关工作的开展。对于检察机关而言,对于环境污染、破坏生态的等级、范围以及危害程度、生态环境的稀缺性、生态环境的恢复程度、治理污染和环境恢复的成本等专业性问题,因其不是专业机构,不能给出专业性的回答和论述,若此时检察机关为了证实证据的合法性、合理性和真实性,证明自己的诉讼请求合理合法,就需要借助专业机构,而在这个过程中,耗费的时间久,费用高昂,不利于环境污染治理和恢复的及时性。特别是当行政机关特别是专业的环保部门作为被告时,其具备的专业知识和技能要高于检察机关,很有可能二者对同一案件所处的鉴定结果有所偏差,对于事实认定不一,造成审理困难。 

  (三)诉前检察建议监督力度不够 

  当前,检察机关对行政机关提起公益诉讼大多侧重于诉前检察建议,但检察建议并不具有法律强制效力,仅仅通过“检察建议”的方式难以有效破解行政机关和当事人不予配合的难题。在实践中,存在着部分行政机关“积极表态、消极配合”的情况,在行政机关给出回复之后究竟有没有及时的采取措施或者措施是否得到行之有效的执行尚不明确,检察机关没有给予及时的事后监督,使检察建议流于形式,成为了“空头支票”。就老河口市检察院办理的老河口市环境保护局对老河口市联农养殖(场)合作社怠于履行监管职责损害社会公共利益一案来说,老河口市院在绿色环保专项活动中获取老河口市联农养殖(场)合作社污染孟桥川水库饮用水水源保护区线索,立案调查后,遂即向老河口市环境保护局发出检察建议,建议其彻底消除该合作社排放污染物的违法状态。但老河口市环境保护局在收到检察建议后,仅对当事人违法排放污染物的行为作出了行政处罚,没有依法责令当事人限期采取治理措施以消除污染,致使其排污行为长期存在,污染了老河口市饮用水源保护区孟桥川水库,致使公共利益持续收到侵害。 

  四、 检察机关开展在长江生态环境资源保护中的公益诉讼工作的建议 

  检察机关提起在长江生态环境资源保护公益诉讼的大力开展,无疑对当前长江经济带的生态环境保护起着助推作用,做好以下几个方面尤为重要。 

  (一)做好专题宣传,营造良好氛围 

  要加大长江经济带生态保护的检察宣传力度,加强对破坏生态环境典型案例的宣传,特别是对污染长江母亲河等犯罪的宣传,扎实开展好相关公益诉讼专题宣传,营造人人参与的良好氛围,使保护长江经济带发展、生态环境建设成为全社会共同的责任,引导全社会自觉遵法、守法、用法。 

  (二)加强组织保障,为检察机关顺利履职打好基础 

  在生态保护公益诉讼中.人民检察院既是保护社会公共利益的代表,也是在行政机关不作为、滥作为以及法院判决执行的监督者。首先,要完善相关制度机制,把检察机关的监督职能发挥到最大化。通过检察机关的主动监督,督促行政机关规范、及时履职,形成检察机关公正司法与行政机关严格执法的良性互动,切实加强长江经济带生态保护的合力。其次,加强人员配备,充实基层检察队伍,优化检察机关队伍,提高公益诉讼水平。一方面,检察机关提起公益诉讼需要综合运用各种知识,涉及到环境评估、环境污染的范围判断等专业领域问题,需要检察机关工作人员提升自身认知和专业素质,提高对环境保护和生态法治文明建设的关注度,广泛的交流,学习各地的实践经验,提高对公益诉讼的认同感。可以从社会中选调一批业务专家参与到公益诉讼中,为监督履职建言献策,从上级检察机关中选派一批公益诉讼业务能手,到基层检察机关历练,为基层检察机关提供业务指导。另一方面,为了提高公益诉讼效率和司法水平,应为检察机关配备相应专业的鉴定机构,或者指定专门的鉴定机构和部门,来弥补检察机关专业性的缺陷。从而整体提升检察机关提起公益诉讼的工作能力和诉讼水平。 

  (三)多方联动,探索建立线索双向移送机制 

  受检察机关自侦权被划走的影响,检察机关提起公益诉讼的检察监督刚性必然会受到影响。而检察机关虽然可以提出诉前检察建议,但检察建议不具有强制性,往往是诉前建议发出后,相关行政机关不按照检察建议的内容履职,即便最终检察机关依法对其提起公益诉讼,最后法院也判决支持了检察机关的诉讼请求,但由于后续没有更有力的监督手段,相关行政机关仍可能置法院判决于不顾,势必会使公益诉讼流于形式。如何提升检察机关在提起公益诉讼的后续监督力度,就是当前亟需考虑的。一方面,可以通过与监察委员会建立工作衔接机制,增强检察机关提起公益诉讼的检察监督刚性。监察委在查办职务违法、职务犯罪案件时,对其中发现的违法行政行为或行政机关导致的公共利益受损的案件线索,定期向检察机关移交公益诉讼案件线索;检察机关在办理公益诉讼案件时发现的职务违法、职务犯罪案件线索,也要及时向监察委移交。通过双向移送机制,可以更深层次的推进公益诉讼和反腐败工作。另一方面,加强检察机关与法院、公安、环保执法部门、环保社会组织等的沟通配合,完善多方联动机制,牢固树立起“一盘棋”思维,对工作中发现的破坏长江经济带生态环境的现象及时转移线索,并及时采取必要措施,降低破坏程度。 

  (四)减免环境保护公益诉讼经济压力,健全机制  

  减免生态环境保护公益诉讼费用,健全激励约束机制。当事人进行诉讼,尽管以实现正义为其最高目标和根本要求,但是如果诉讼成本太高,而获得的现实利益又极为有限,无疑会对本就处于探索阶段的生态环境保护公益诉讼产生极为不利的影响。生态环境公益性案件本来涉及面就非常宽泛,案情较为复杂,证据获得的技术性要求很高,由此可以预先计算的诉讼费用、取证费用和鉴定费用必然非常高昂,如果按照现行的一般诉讼费用收取方式无疑设置了一个门槛,使得诸多有志维护公益,为生态环境保护贡献力量的潜在起诉人望而却步。为了方便生态环境保护公益诉讼的起诉,有必要对此类案件的诉讼费用进行一定程度地减免。 

作者:朱源 祁翔

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