湖北省人民检察院关于监所检察工作情况的报告(2013年5月21日）

　　湖北省人民检察院

　　关于监所检察工作情况的报告

　　——2013年5月21日在湖北省第十二届人民代表大会

　　常务委员会第三次会议上

　　湖北省人民检察院检察长 敬大力

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　现在，我代表湖北省人民检察院报告全省检察机关监所检察工作，请予审议。

　　一、2010年以来全省监所检察工作进展和成效

　　监所检察工作是检察机关依照宪法和法律规定，对刑罚执行和监管活动进行的法律监督，是检察工作的重要组成部分[1]。2010年以来，全省检察机关在省委和最高人民检察院的正确领导下，在省人大及其常委会的有力监督下，认真贯彻最高人民检察院《关于加强和改进监所检察工作的决定》和省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，紧紧抓住刑罚执行和监管活动中人民群众反映强烈的问题，不断强化监督意识、加大监督力度、突出监督重点、增强监督实效，不断规范监督行为、健全监督机制、完善监督方式、提高监督水平，取得了积极进展。2010年1月至今年3月（下同），全省检察机关共依法监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当908人次；监督纠正监管活动中的违法情形2778人次；监督纠正“监外执行五种人”[2]脱管漏管、违法交付执行等问题1265人次；查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪47件57人；批准逮捕被监管人员又犯罪案件48件68人，提起公诉201件253人，有罪判决率100%。各项主要业务指标呈逐年稳步上升态势，均位居全国检察机关前10位。通过与全省司法行政、公安、法院等部门共同努力，有效确保了监管秩序安全稳定和国家法律统一正确实施，近年来全省监管场所未发生在全国、全省有重大影响的案件和事件。工作中，我们主要采取了以下措施：

　　    （一）深化思想认识，明确工作思路。近年来，省检察院党组深刻认识做好监所检察工作对于维护社会稳定、加强法治建设、推动检察工作全面协调发展的重要意义，牢牢把握“维护刑罚执行和监管活动公平公正、维护监管秩序稳定、维护被监管人合法权益”等“三个维护”[3]的工作理念，从经济社会发展大局和检察事业发展全局的高度更加重视监所检察工作，下决心扭转相对薄弱的状况。深刻认识其法律监督属性的突出性、监督范围的全面性、监督方式的同步性、监督与办案的紧密联系性、管理体制和工作机制的特殊性、办案模式以及面对群体的特殊性，在深入调研基础上，去年专门召开全省监所检察工作会议，提出了“明确思路、创新机制、解决问题、强化效果”的总体要求，作出了“四个坚持、四个进一步”的总体部署，即：坚持“三个维护”，进一步提高对监所检察工作重要性、特殊性、规律性的认识；坚持“纠防并举”，进一步强化对刑罚执行和监管活动的法律监督；坚持依法履职，进一步强化监所检察部门执法办案工作；坚持强基固本，进一步加强监所检察部门自身建设。通过理清思路，统一思想，提振精神，凝聚合力，有效指导和推动了全省监所检察工作发展进步。

　　（二）突出监督重点，加大监督力度。一是针对违法减刑、假释、暂予监外执行方面存在的突出问题，强化对刑罚变更执行的监督。以职务犯罪、涉黑涉恶涉毒等罪犯为重点，把监督工作向前延伸，建立健全刑罚变更执行同步监督机制，探索建立重点服刑人员信息资料库，逐步建立刑罚变更执行内部分级审查、备案等制度，严把适用条件和法定程序，做好出庭监督和对裁定的审查监督，坚决依法纠正违法减刑、假释、暂予监外执行问题。尤其是及时回应人民群众对反腐败的关注，注重强化对职务犯罪罪犯保外就医的监督，共监督纠正此类案件102件，依法监督纠正了一批有影响的违法违规保外就医问题，维护了刑罚执行的严肃性。二是针对侵犯被监管人员合法权益、妨碍监管秩序等方面的突出问题，强化对监管活动的监督。加大对跑风漏气、牢头狱霸、监管安全隐患等问题的监督纠正力度，依法打击被监管人员又犯罪，维护正常监管秩序。加大对超期羁押和久押不决案件的监督力度，强化对体罚虐待被监管人员、违法使用械具、违法适用禁闭措施等问题的监督，保障被监管人员合法权益。三是针对监外执行方面存在的突出问题，强化对社区矫正的法律监督。设立社区矫正检察室或联络站83个，推动建立检察机关与相关部门的信息共享机制，依法纠正脱管漏管、违法交付执行、违法变更执行等问题，促进社区矫正工作依法规范开展，促进社会管理创新。在监外执行社会管理综合治理考核工作中，我省连续2年位居全国检察机关前列。四是针对人民群众反映强烈的突出问题，在抓好日常监督基础上，有针对性地组织开展保外就医专项检察、打击牢头狱霸、“清查事故隐患、促进安全监管”、职务犯罪罪犯减刑假释专项检察等四个专项活动，集中纠正了一批突出问题，提升了监督的针对性和实效性。

　　（三）实行“纠防并举”，预防诉讼违法。我们深刻认识到，诉讼监督的第一要义应当是对诉讼违法及司法腐败行为的预防；解决诉讼违法，纠正是手段，防止是根本。全省检察机关坚持标本兼治，坚持纠正和预防两手抓、两手硬、两手协调，在依法纠正诉讼违法行为的同时，积极预防诉讼违法发生。通过审查、调查、提出检察意见等方式，加强对刑罚变更执行的同步监督；通过提示预警，实现对超期羁押问题的事前防范；通过监控联网等技术措施，深入劳动、教育、生活现场巡查等方式，实现对监管活动的实时动态监督，及时防止监管违法、安全事故的发生。同时，注重综合运用警示教育、预防调查、预防咨询等手段，增强相关部门预防诉讼违法行为的自觉和自信，提升预防诉讼违法合力和水平。三年多来，我们针对刑罚执行和监管活动中的苗头性、倾向性问题发出检察建议803份，有效防止和减少了诉讼违法的发生。

　　（四）改进办案模式，加强办案工作。坚持把执法办案作为强化诉讼监督的重要手段，针对监所检察部门长期存在的办案力量分散、办案能力不足等问题，积极探索监所检察执法办案新模式，在全省组建13个办案专班，初步建立以省院为主导、市级院和派出院为主力、基层院为基础的办案工作格局，努力实现诉讼监督与执法办案相互促进。紧紧抓住刑罚变更执行、会见通讯、基本建设、物资采购等容易发生司法腐败的环节，依法严肃查办刑罚执行和监管活动中索贿受贿，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行，帮助犯罪分子逃避处罚以及玩忽职守造成监管安全事故等职务犯罪案件，促进公正廉洁执法。强化“线索观念”和“办案观念”，注重运用法律监督调查机制和对司法工作人员渎职行为的调查权，认真办理诉讼违法案件，增强监督的说服力和权威性。加强监管场所突发性事件处置应对工作，依法及时介入被监管人员死亡等重大突发事件11起，查清事实，分清责任，依法妥善处理，并会同相关部门共同做好舆情应对引导工作。

　　（五）坚持改革创新，完善监督机制。认真贯彻中央、最高人民检察院深化检察改革的总体部署，落实“创新检察”[4]要求，健全监所检察工作机制。一是认真落实检察工作一体化机制。加强上级检察院对下级检察院业务工作、派出院管理及队伍管理等方面的领导、监督和指导，尤其注重发挥检察工作一体化机制对执法办案的促进和保障作用，强化案件线索集中管理，加强侦捕诉协作配合和监督制约，提升监督整体效能。二是深化法律监督调查机制。针对刑罚执行和监管活动中诉讼违法行为发现难、核实难，注重在日常巡查、相关审查过程中发现涉嫌诉讼违法和监管人员渎职等问题，及时开展必要的调查核实，根据调查结果依法进行处理，提高发现、核实、纠正诉讼违法能力，共开展法律监督调查2797件3033人，提出书面纠正意见1838件2070人，增强了法律监督有效性。三是深化与有关政法机关之间的监督制约与协调配合机制。认真贯彻省检察院与省公安厅、司法厅联合制定的加强监督制约和协调配合的规定，重视加强与监管部门的沟通协调，理顺关系，形成共识，建立健全联席会议等制度，营造良好监督环境，共同维护司法公正。四是建立上级巡视检察与同级派驻检察相结合的工作机制。成立巡视检察组，省、市两级检察院先后对68个监管场所及派驻检察室开展了巡视检察，有效防止了派驻检察人员驻而不察甚至被“同化”的问题。五是实行形式审查与实质审查相结合的工作模式。针对刑罚变更执行案件多、同步监督任务重的现状，对一般性案件依法进行形式审查，对公示期间有异议、收到举报控告等情形开展实质审查，保证了监督质量，提高了监督效率。

　　（六）加强自身建设，夯实履职基础。坚持把自身建设作为基础性、战略性任务来抓，围绕“实力检察”[5]要求，不断加强监所检察工作组织体系、队伍和基层基础建设。一是完善派出院管理机制。进一步理顺和加强上级检察院对派出院业务、人员、经费、基础设施建设、工作考评等方面的管理；将沙洋、襄阳、江北三个派出院纳入基层检察院内部整合改革，形成案件办理、刑事检察、刑罚执行监督、综合管理等“四部制”机构布局，优化职能配置，实行扁平化管理，充实一线力量，突出检察官主体地位，有效提升了法律监督能力和水平。二是加强和规范派驻检察室建设管理。针对少数监狱没有设立派驻检察机构、存在监督空白的问题，实行由一组人员按就近原则分别负责两个、三个派驻检察室工作的模式，推进派驻检察监督职能全覆盖。狠抓规范化检察室建设，16个派驻检察室被评为全国一级规范化检察室。三是加强监所检察队伍建设。扎实开展主题教育实践活动和创先争优活动，教育和引导监所检察干警牢固树立正确的发展理念和执法理念。以执法能力建设为核心，深化全员教育培训，举办各类专项培训23场，培训监所检察人员690人次，广泛开展各种形式的岗位练兵和技能竞赛，两名干警荣获“全国监所检察业务标兵”和“全国监所检察业务能手”称号，队伍专业化水平进一步提升。四是强化自身监督制约。牢固树立监督者更要接受监督的观念，把强化自身监督与强化法律监督放在同等重要位置来抓。在监所检察工作中，全省各级检察机关主动向人大及其常委会报告工作情况，积极邀请人大代表、政协委员调研、视察，认真听取意见建议，及时办理并回复代表、委员反映的刑罚执行和监管活动中的问题；深化检务公开，落实人民监督员制度，加强与新闻媒体的沟通互动，自觉接受社会各界监督；狠抓执法规范化建设，部署并落实24项任务“倒逼”规范执法[6]，深化构建促进检察机关公正廉洁执法“五位一体”工作格局[7]，完善对自身执法活动的监督制约体系，确保监所检察权依法正确行使，提高执法公信力。五是抓好“两网一线”[8]建设。深入推进以“强办案、强监督、强管理”为主要内容的科技强检工作，在全省129个派驻检察室中，有94个实现了与监管场所信息联网，73个实现了与监管场所监控系统联网，71个实现了与检察专线网联网，为实时动态监督提供了可靠保障。

　　二、当前监所检察工作存在的主要问题和困难

　　近年来，我省监所检察工作取得了新进展，相对薄弱的状况有了初步改观，但仍存在不少问题和困难。主要表现在：一是思想认识仍存在偏差。受传统观念和习惯做法影响，有些检察机关和检察干警对监所检察工作重要性认识不足、重视不够，认为监所检察工作是“二线”、“三线”工作，将其视为“软任务”，有被边缘化的倾向；有的对监所检察工作规律性把握不准。二是监所检察职能的发挥与法治建设要求和人民群众期待存在差距。有的监督意识不强，存在消极畏难情绪，重配合、轻监督，不敢监督、不愿监督；有的对人民群众反映强烈的违法减刑假释保外就医、牢头狱霸、行贿受贿、非正常死亡等热点难点问题监督力度不够、效果不显。其原因既有执法理念、素质能力等自身因素；也有长期工作在监管场所，工作生活条件严重依赖监管机关，受人情、环境甚至是利益驱动影响而导致的角色同化、职责异化。三是制度机制不够健全完善。一方面，与有关政法机关的监督制约和协调配合机制还有待深化，尤其是检察机关获知监管单位执法情况的渠道有限、信息量少、不全面、不及时的问题仍未得到有效解决。另一方面，法律关于监所检察监督的范围、程序、措施的规定仍比较原则和零散，有的缺乏可操作性，刑罚执行和监管活动监督工作的制度化、规范化、程序化、体系化亟需加强。四是监所检察队伍素质整体较弱。由于重视不够、人员编制、经费保障等多种因素影响，一些地方监所检察部门尤其是派驻检察室人员力量不足，人少事多的矛盾比较突出；监所检察干警年龄老化、能力弱化、轮岗交流不畅等问题长期难以解决，一些干警精神状态欠佳，进取意识不强，有的把握法律政策、发现纠正违法、办理新型案件、做好群众工作等方面能力不够强，监所检察队伍整体素质和法律监督能力亟待提升；对最高人民检察院关于派驻监狱检察室主任由处级干部担任，派驻看守所检察室主任由与看守所负责人级别相当的干部担任的要求，多数地方落实不到位。五是监所检察基层基础相对薄弱。派驻检察室建设经费缺乏财政保障，业务经费严重不足，客观上造成派驻检察室不得不依靠监管单位的支持、帮助，不利于检察机关依法独立行使检察权；派驻检察室基础设施、硬件装备及“两网一线”等信息化建设较滞后，影响和制约了监所检察工作科学发展。对于以上问题，我们将针对症结所在，通过自身努力和积极争取各方支持，认真加以解决。

　　三、下一步加强和改进监所检察工作的主要措施

　　党的十八大和省委“五个湖北”建设的战略部署对加强法治建设、强化法律监督、推进公正司法、提高司法公信力提出了新的更高要求，刑事诉讼法的修改为加强刑罚执行和监管活动法律监督提供了更为可靠的法制保障。全省检察机关将积极适应新形势新任务，顺应人民群众对公平正义、权益保障等方面的新期待，进一步强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设，努力把监所检察工作提高到一个新的水平。

　　    （一）着力转变和更新思想观念。从服务“五个湖北”建设、推进检察工作科学发展的高度，进一步深化对监所检察工作重要性的认识，切实将其摆在更加重要的位置来谋划和推进，深入研究、着力解决制约和影响监所检察工作科学发展的重点问题。坚持宪法定位，牢固树立依法正确履职、监督为本的观念，准确把握工作规律，进一步落实“四个坚持、四个进一步”的总体部署，努力做到敢于监督、善于监督，增强监所检察监督实效。牢固树立监督就是支持、监督者必须接受监督的观念，进一步规范监督行为、改进监督方式，做到依法监督、规范监督、理性监督，确保监所检察权在法治轨道上运行。

　　    （二）着力强化监督和办案职能。坚持以业务工作为中心，突出重点、强化措施，统筹推进监督和办案工作。以人民群众反映强烈的违法减刑假释保外就医、跑风漏气、违法关押、超期羁押、体罚虐待等执法顽症为重点，进一步完善刑罚变更执行同步监督的机制和措施，与省公安厅、司法厅联合开展罪犯交付执行与留所服刑专项检查工作，坚决纠正和防止“花钱赎刑”、“前门进、后门出”等问题发生；进一步加大监管活动监督力度，维护正常监管秩序和被监管人员合法权益；进一步加强社区矫正法律监督，畅通信息渠道，规范监督范围和方式，做到既不缺位、也不越位；做好与刑罚执行和监管活动密切相关的其他司法执法活动的监督工作。加强对指定居所监视居住执行监督、死刑执行临场监督、强制医疗执行监督等修改后刑诉法新增职能的探索，确保修改后刑诉法顺利实施。不断完善预防诉讼违法的模式、机制和措施，把事前事中预防与事后监督紧密结合、检察监督与其他部门内部纠错紧密结合，努力从源头防范和减少刑罚执行和监管活动中违法行为的发生。更加重视办案工作，总结完善办案模式，有效整合办案力量，发挥办案专班作用，严肃查处执法不严、司法不公背后的职务犯罪案件，努力实现法律监督由“软”变“硬”。

　　（三）着力健全工作机制。深化检察改革，继续完善和落实检察工作一体化、法律监督调查等机制，健全相关配套制度，促进在实践中发挥更大效用。适应劳动教养制度改革要求，改革劳动教养检察制度。进一步完善与司法行政、公安等部门的监督制约和协调配合机制，推动检察机关与监管单位建立健全联网查询、信息共享等工作制度，保障检察机关知情权，共同维护司法公正。大力推进刑罚执行和监管活动监督制度化、规范化、程序化和体系化建设，在制度化方面，在现行法律框架内，积极会同其他政法单位共同制订规范性文件；在规范化方面，依照法定程序、方式开展监督工作，克服随意性、无序性；在程序化方面，制定监所检察统一的工作流程并根据工作需要开发相应软件；在体系化方面，以法律为依据、以实践为基础，研究制定全面系统、上下统一、整体配套、运行有序的诉讼监督规范性文件，指导和推动监所检察工作科学发展。

　　（四）着力提升监所检察队伍整体素质。坚持把思想政治建设放在首位，认真开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，加强检察职业道德建设，引导检察人员牢固树立忠诚、为民、公正、廉洁的政法干警核心价值观。按照贯彻落实修改后刑诉法需要，针对监所检察队伍中存在的力量不足、能力不强、人员老化等突出问题，充实监所检察部门力量，加大交流轮岗力度，强化业务培训和岗位练兵，加强人才培养和先进典型培育，严格纪律要求，强化职业保障，努力建设一支忠诚可靠、执法为民、务实进取、公正廉洁的高素质监所检察队伍。

　　（五）着力夯实基层基础。进一步推进派出院内部整合改革，完善管理机制。加强派驻检察室规范化建设和动态管理，积极争取党委领导和政府及相关部门支持，推动派驻检察室建设和办公办案经费纳入项目规划和同级财政预算，建立经费正常增长机制，确保派驻检察室全覆盖、职能充分发挥。大力加强“两网一线”等信息化建设，充分运用现代科技提高监所检察工作水平。

　　主任、各位副主任、秘书长，各位委员：这次省人大常委会专题听取和审议监所检察工作，既是对我们的监督和鞭策，更是对我们的支持和关心！全省检察机关将以此为契机，更加自觉主动地接受人大监督，改进作风，扎实履职，不断加强和改进监所检察工作，努力与其他政法机关共同维护刑罚执行和监管活动的公平公正，维护监管秩序稳定，维护被监管人合法权益，为推进“五个湖北”建设作出新的更大贡献！

　　附：

　　相 关 说 明

　　〔1〕监所检察主要职责：根据相关法律法规，监所检察工作主要职责为：（一）对监狱、看守所执行刑罚和监管活动是否合法实行监督；（二）对人民法院裁定减刑、假释是否合法实行监督；（三）对监狱管理机关、公安机关、人民法院决定暂予监外执行活动是否合法实行监督；（四）对公安机关、司法行政机关管理监督监外执行罪犯活动是否合法实行监督；（五）对监所领域内职务犯罪案件立案侦查，开展职务犯罪预防工作；（六）对罪犯又犯罪案件和劳教人员犯罪案件审查逮捕、审查起诉，对立案、侦查和审判活动是否合法实行监督；（七）受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉；（八）对劳动教养机关的执法活动是否合法实行监督；（九）对死刑执行是否合法实行临场监督（修改后刑诉法调整的职责）；（十）对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督（修改后刑诉法增加的职责）；（十一）对强制医疗执行活动是否合法实行监督（修改后刑诉法增加的职责）；（十二）对人民法院执行罚金刑、没收财产刑以及执行生效判决、裁定中没收违法所得及其他涉案财产的活动是否合法实行监督（修改后刑诉法调整的职责）；（十三）对发现不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人提出释放或者变更强制措施的建议（修改后刑诉法增加的职责）；（十四）承办检察长交办的其他事项。   

　　〔2〕“监外执行五种人”：指被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。

　　〔3〕“三个维护”：指2011年11月，最高人民检察院曹建明检察长在全国检察机关派出派驻监所检察机构建设工作会议上提出的监所检察工作必须始终坚持的基本原则和工作理念。

　　〔4〕“创新检察”：指省检察院积极适应、主动融入“五个湖北”建设，对检察工作自身发展提出的打造“实力检察、创新检察、法治检察、文明检察、人本检察”等“五个检察”的目标。在2012年8月全省检察长座谈会和今年1月第十三次全省检察工作会议上，省检察院先后两次对推进“五个检察”进行部署。今年4月，省检察院制定出台《湖北省检察机关“五个检察”建设实施纲要》，按照“系统化推进、体系化落实、项目化建设”的思路，明确了2013年至2017年湖北检察工作发展的坐标系、路线图和时间表，得到了省委书记、省人大常委会主任李鸿忠同志、省委副书记、省委政法委书记张昌尔同志批示肯定。其中“创新检察”，主要是坚持发挥基层首创精神和加强顶层设计有机结合，实现思想进一步解放，检察改革和工作机制创新要求全面落实，创新激励机制、评价标准、平台建设进一步完善，实现创新的驱动力进一步增强。“实力检察”，主要是创造性地落实“竞进提质”的要求，提升检察机关发展的硬件条件和综合实力，实现人才实力、保障实力、装备实力、科技实力进一步增强。

　　〔5〕“实力检察”：见注释〔4〕。

　　〔6〕规范执法24项任务：指省检察院针对一些地方检察院暴露出的执法不规范问题，为强化监督管理、促进规范执法，研究提出的24项工作任务，主要包括：开展规范执法教育和整顿执法作风活动；规范指定异地管辖工作；成立巡视督察组，加强对下级检察院执法办案的巡视督察工作；加快讯问同步录音录像设施设备建设；对办案区域实行全天候、全覆盖、全联通、全存储视频监控；实行讯问室“强制物理隔离”；严格落实法律和有关规定对讯问、询问的具体要求；实行审讯和押解犯罪嫌疑人分离制度，审讯犯罪嫌疑人由办案部门承担，押解犯罪嫌疑人由司法警察部门承担；实行违法违规讯问笔录排除入卷制度等。

　　    〔7〕促进检察机关公正廉洁执法“五位一体”工作格局：根据中央、省委和最高人民检察院有关指示精神，结合我省检察工作实际，在继续抓好思想政治、职业道德、素质能力、纪律作风等工作的同时，省检察院在《关于构建促进检察机关公正廉洁执法工作格局的指导意见》中提出，要努力构建以执法办案为中心、以制度规范为基础、以执法管理为前提、以监督制约为关键、以执法保障为条件的“五位一体”促进检察机关自身公正廉洁执法工作格局。

　　〔8〕“两网一线”：指最高人民检察院、公安部、司法部要求的派驻检察室与监管场所监控联网，派驻检察室与监管单位信息系统联网，派驻检察室与检察系统专线网相连的支线。

　　湖北省人民检察院办公室                       2013年5月